融资租赁到底是应“多头监管”还是部门垄断

作者：沙泉

    自从人大决定给融资租赁立法以来，有些部门喉舌媒体报道中国的融资租赁是“多头监管”，呼吁应该归一个部门垄断。中国的融资租赁要不要监管，由谁来监管其实是一个很明白的问题。由于历史原因和权利部门的利益相争，因此才引出这种话题。结果是：多头不是那个多头，监管也不是那个监管，垄断还是那个垄断，行业至今缓慢发展。

    早在1997年中国遇到金融危机之前，融资租赁业就已陷入瘫痪将近8年。因为当时日本是中国融资租赁业最大的投资国，为了走出困境，1996年日本政府出资，世界银行下面的国际金融公司出面，由世界著名租赁大师阿曼伯先生给中国政府做了一个租赁技术援助项目，目的是要中国完善融资租赁的体制建设。并提出租赁四大支柱学说：租赁的发展需要法律、监管、会计准则、税收。本来是一种善意的批评和建议，却给某些部门造租（制造权利）创造了机会，也着实给寻租者开了一个大玩笑，苦等多年来，只听“楼梯声，不见人影来”机构类企业申请融资租赁至今未果。

    从世界的融资租赁发展看，没有那个国家融资租赁像中国这样“具有特色”：明明是促进销售，解决融资难的有效手段，却让你想做的不让做，不想做或不能做的却掌握着经营资质的资源。融资租赁在中国发展不起来的一个重要原因就是政府垄断，部门管理混乱，本身不知融资租赁为何物，却要争夺审批权。造成监管不到位，管理没力度，还没有解决完历史违规经营问题，又来了大股东圈钱问题，恶性循环一轮接着一轮。

    有人喊“多头”着实对租赁行业认识的无知。融资租赁是一个贸易与金融结合的边缘产业，需要在一个和生产、运输、销售、服务、融资、二手结合的完整产业链上运作。因此涉及的部门不止一家，涉及的行业主管本身就是多头，这正是21世纪知识经济的显著特征。要想大包大揽，谁也管不了自己职责以外的事情，谁也管不好边缘性行业。这就是为什么需要人大给融资租赁立法，而不是权利部门给融资租赁立规的基本道理，否则根本不需要立法。

    正是这个特性，在国外融资租赁没有什么专门的部门来“监管”。因为谁也管不了不属于自己管辖的那一段。只要管好自己应该管的事就是个好政府、好部门。 过去有一些第三世界金融管制国家也有部门专管融资租赁部门，但一定是可以吸收公众存款为条件。这类国家一般都是政治上独裁，经济上非市场化的政体，目前这类政体的国家已经很少了，存在的也非常落后，根本不是中国要效仿的榜样。

    媒体喊的“多头”估计是指商务部和银监会“两头”。由于历史的原因，他们同时担当中国审批融资租赁经营资质的职责（前者负责外资企业，后者负责内资企业）。他们没有看到真正监管租赁公司的还有许多头：国家工商行政管理局，税务局、海关、外汇管理局等和租赁物件进出口有关的国务院各大部委，都在尽自己的职责监管融资租赁与自己有关的部分。要说多头监管各部门负其责，理应尽职。但要说审批和监控租赁公司的风险，就只有两头而不是多头。实际上商务部这头在审批新公司、银监会那头在“监控风险”，“规范”租赁公司操作行为。

    这两个权利部门到底是怎样审批和监控风险的呢？

   企业需要依法经营，政府也应该依法行政。在《中华人民共和国行政许可法》的框架下，如果没有依法行政或者行政无为也要按照《中华人民共和国行政监察法》的规定受到监察，出现问题要按照《中华人民共和国行政诉讼法》受到起诉，出现损失要按照《中华人民共和国国家赔偿法》损失承担国家赔偿的责任。因此要抢审批权利，首先要想好赔偿能力。商务部本身没钱，银监会已经脱离发钞的人行。赔不了钱的监管谁信呀，事实证明现在金融租赁公司已经失去的“金融”招牌的辉煌，银行或出资人还是把它当作一般企业看待风险。企业找到租赁公司做租赁时首先要问的是你们有资金吗？租赁公司找银行贷款时银行看公司的信誉怎样，项目的交易方式、收益和安全性怎样。越是有金融招牌，越是害怕股东圈钱。

    融资租赁有法可依吗？尽管《融资租赁法》尚未出台，但已经有了《中华人民共和国合同法》。该法只有融资租赁章节，没有说开展融资租赁业务需要行政许可（信托法有行政许可规定）。其他再也找不出法律依据。因此，《金融租赁公司管理办法》和《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》行政许可的依据在何方？正因如此，才出现“糊涂官判糊涂案”。企业本来是依照《合同法》经营融资租赁业务的却被法院判为无效合同（理由是经营企业没有经过上述行政许可），在法律面前人人平等的中国，企业依法经营却受到不公正待遇和荒唐判决，依法经营改为依规经营，法院就否定了法律的效力。

    目前大批没有融资租赁资质的企业经营融资租赁被说为是“非法经营”，不知违反了国家那条法律。考虑到改革开放的过程，这里不是强调行政许可未得到法律授权，只是希望不要把这种行政许作为“法律”可扩大到司法和税收的领域，在立《融资租赁法》时应当注意这个问题。

    鉴于上述原因，要想开展融资租赁业务的内资企业，成立金融机构租赁公司银监会根本不批。尽管他们不解释原因，但据笔者了解，一是历史沉重的里包袱还没有处理完毕，另一个原因是目前报名都是些机构类的股东，圈钱的意念比较明显。

    商务部原想接过非金融机构租赁公司的审批，还没出台政策就赶上《行政许可法》生效。内资企业要开展融资租赁业务长期审批无门。中国加入WTO已经第四个年头了，在强调平等国民待遇的今天，外资企业在融资租赁审批上还是享受超国民待遇，内资企业审批无门，不知是融资租赁不好，还是监管部门无为？如果总是怕企业动机都是“圈钱”不敢批，如此下去中国融资租赁怎样才能发展壮大呢？

    其实在做租赁业务时，租赁公司是否圈钱出资人非常清楚，责任也是由出资人自己承担，监管部门没必要为这事操心，只要提醒出资人就足够了。如果以为不批新机构就有许多人收购老公司的梦想就别做了。经过一轮重组的公司如果在重组，只能是烂上家烂。

    “多头监管”说白了就是为得到唯一的审批权。对于监管是否有效从来没有人认真考虑。否则不会造成都说融资租赁好，就是想干做不了的局面。不信我们可以从历史上看这两头怎样监管的。

    看一下商务部的监管历程。从改革开放一开始，融资租赁就作为“利用外资”由当时的外经贸部审批。按照当时的计划经济体制，凡是涉及“外”字的经济活动，都由外经贸部审批。当时没有监管的概念，只有报计划和统计结果两项任务。既然是利用外资，多多益善，有多少申报就批多少。

    中外合资融资租赁公司的投资人大部分是国外的金融机构，其开展业务主要模式也是转贷业务。因为没有金融牌照，也没有发钞功能（哪怕是外汇券），因此商务部从来没有为租赁公司经营不善承担过赔偿责任。有人会拿出历史上国家曾经“赔偿”过外商租赁公司作为事例，其实那次“赔偿”是对86年以前政府担保的兑现，严格地说不应该叫赔偿，是计划经济向市场经济过渡的历史产物。租赁公司也没有因此干一些违法、违规的事情。

    从监管上看，商务部没有融资租赁风险监控机构，也没有建立专门的风险控制体系，就算《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》有一些简单的风险控制指标，也没有专人负责统计和监控，把这个任务交给了社会，交给了出资人。租赁公司经营不善或者违规经营（因为没有金融牌照，没有违规的机会）完全是自生自灭，审批部门不干涉。有人说这是商务部监管无为的表现，笔者认为这种无为胜有为（该管的管，不该管的别瞎管，该承担的责任承担，不该承担责任的不能承担）。

    这种监管方式和现在的市场经济管理模式非常接近，只是多了一个审批步骤。目前批准的只限定于中外合资租赁公司，而且必须有厂商背景。国内的企业还无法享受这个待遇，还有待于商务部的自身改革，合并内外资政策。

    看一下银监会的监管历程。1986年以前并没有非银行金融机构一说，当时的融资租赁公司都在做转贷类的租赁业务，许多股东也是国内银行，看在一家人的面子上，一些内资的融资租赁公司搭金融改革车成为国家新设立的非银行金融机构。那时还是计划经济为主，一切都是行政命令，管理上仍然是计划、统计的模式，监管自然没有提到议事日程。

    1989年64风波后，国外停止贷款，国内企业已经陷入金融危机，只不过当时没有人承认。企业信誉极度下降，“三角债”、恶意拖欠到处都是，转贷似的交易方式陷入了灾难，导致金融租赁公司几乎被拖死。新的租赁业务不做，老的债权收回不还出资人，拿去乱投资，最倒霉的还是银行和一些出资人（当时的信托存款人）。但是人行只知道企业拖欠租赁公司的租金，不知道租赁公司拿收回的资金乱投资。

    1992年邓小平南巡，把房地产推到市场，新的一轮经济高潮来临，于是租赁公司开始高息揽存、炒房地产、乱投资，变相吸收个人存款，金融租赁公司完全脱离主业干着违规事项。而这个关键时期人行并没有认识到监管的重要性。1997年金融风暴席卷亚洲，中国金融又面临一次危机。不仅是租赁公司全线陷入绝境，其他金融机构也摆脱不了危机。此时人行开始树立监管意识，但是没有行为和能力。最好的一招就是不批新公司，这个本事一直延续到今天。不知道应该叫过度监管还是行政无为。

    1999年当时的人行做最后一次努力，在秦皇岛开一次租赁会议，请国内外专家详细介绍融资租赁，看是朝阳产业还是夕阳产业，如果不行就退出金融体系（按照人行的说法租赁公司没人要，按照内贸部的说法是向人行要人行不给）。这次会议改变了人行的看法，结果是人行出台《金融租赁公司管理办法》，对租赁公司实行“严格监管”，16家非银行金融机构的金融租赁公司被清理了4家。在清理过程中，人行明着、暗着赔偿了租赁公司吸收个人存款部分的责任，付出了监管不到位的代价。

    尽管人行设立了监管部门，建立了风险控制体系，包括：四级审批、五级风险控制，现场检查和非现场检查等监管措施，看起来很严，其实没什么力度。不是他们不懂监管，而是他们不懂融资租赁的监管。他们的监管措施是按照银行贷款的体系监管，而融资租赁公司不是放款人而是借款人，首先监管错位。其次就是融资租赁本来是以融物的方式达到融资的目的，租赁公司由于习惯于转贷业务，往往忽视物权，从项目审查到签定合同以及项目的后管理，都把物权虚化或丢失了。而这个风险监管部门不知道，也没有能力管理，特别是物权的二手市场尚未不健全，怎样建立物权的退出机制，监管部门还没有这个意识。只是给风险分级，出了风险怎么办？没有人考虑。

    不管是有监管还是没有监管，也不管监管是否有效，银监会审批的租赁公司凭着非银行金融机构的招牌，以发钞银行“监管”的名义开展工作也迷惑了不少机构。随着监管与发钞脱钩，所谓监管的保护伞已经没有多大威力了。实际上投资人对银监会的监管能力都比较清楚。表面上看严格监管，实际上12家公司只有10家公司被重组，2家还在“长期重组”过程中。金融租赁公司刚好了两年，租赁业务没有出事，又因为大股东圈钱，股东出事毁了融资租赁公司。真正能开展业务的没剩几家了。银监会监管的租赁公司眼看着越管越少，出问题的公司越来越多。有人说银监会不批新公司属于行政无为，我以为更多的是无奈。

    最近听银监会某位人士说，融资租赁要监管都得由银监会监管，否则连金融租赁公司也要推出去不管。其实不管你是否愿意监管，但历史的包袱已经形成，历史的责任应该有人承担，不是由权利机关就是由国家。在说国外有些金融机构要开展融资租赁业务都需要金融监管当局行政许可。不管怎样，金融机构开展融资租赁业务行政许可的责任早晚落实在银监会，你不管租赁公司也得管其他金融机构做融资租赁业务。把金融租赁公司推出金融机构是不现实的。就算全交给你管，就凭现在的认识水平，管理能力，监管的租赁公司不会有公信力。

    不管怎么争，最终的结果还是应该全面开放融资租赁，涉及的问题该谁管谁管。只要不涉及吸收个人存款，谁决策、谁投资、谁收益、谁承担风险。政府部门一再精简，人员工作压力本来就多，谁有精力研究租赁的监管？这些都由行业组织去完成吧。垄断不打破，租赁行业永远也长不大。垄断不打破，行业主管的历史包袱和历史责任永远摆脱不了。推给谁也没人接，也不该有人接，除非否定在中国开展融资租赁业务，租赁公司的资产全部转移给金融资产管理公司。

    其实审批权利之争是无用的。如果说将来经营资质审批只能由某个主管承担，我们就要问：是商务部管租赁的金融业务还是银监会管租赁的商务事务，你们有这个权利吗，你们管好了吗？最后还是把两种审批和监管部门造成的结果进行对比，让有关人员参考和深思，避免盲目争夺所谓审批权。