《现代租赁》网首次发布日期：2013年06月14日 作者：沙泉

   自从 <商务部流通发展司关于《融资租赁企业监督管理办法（征求意见稿）》公开征求意见>出台后，有关融资租赁的前置审批问题已经在业界形成新的热点。鉴于在微博上讨论比较凌乱，笔者整理后在此集中分析，给出个人分析结论共业界参考。

    按照中国的法律，国务院行政职能部门在行驶行政许可时，须依据《中华人民共和国行政许可法》 事先得到人大法律授权后，才具备行使许可权利。十八大后，李克强总理一直主抓行政许可的消减问题。在此背景下讨论融资租赁的监管问题，预测未来的发展趋势，或许能厘清当前融资租赁“多头监管”的问题 唯一法宝。

    一、从融资租赁行政审批的起源和历史的发展过程看审批制度的变化

    1、商务部融资租赁公司审批的起源及现状

    在改革开放初期，在万事都要审批的计划经济年代（1981年）。融资租赁公司的诞生一定是需要行政审批的。当时已有内、外资两类融资租赁公司，且金融和外贸还处于严格管制时期，商业银行都没有，更谈不上非银行金融租赁公司和行政许可授权。那时的企业还是国营的，直属企业开办融资租赁公司，只要得到主管部委同意，就可到工商去办理注册登记。如：当时的中国电子租赁公司经电子工业部批准设立，中国外贸租赁公司经外经贸部批准（内资机构的）设立，但在尚未开放的年代，开办进出口业务还要经过外经贸部审批。

    中国第一家融资租赁公司是中国国际信托投资公司与日本东方租赁公司组建的中国东方租赁公司。也是第一家中外合资融资租赁公司。（在当时金融管制环境下）融资租赁并没有定性为金融业务， 设立合资融资租赁公司不需要经人行审批。在外贸严格管控下，拿到外经贸部批的进出口权是件很难的事情。凡涉外的事情都由外经贸部管。外资企业的准入，也同样归属外经贸部管理。从此开启了外商投资租赁公司业务范围和机构的审批历程。

    外资融资租赁公司的准入审批（行政许可）一直是重审批，轻监管。融资租赁公司基本上是在自生自灭状态下生存。因当时主要的中外合资租赁公司大股东是日本企业。在普遍收不上租金也得不到法律保护的情况下，1996年由日本企业出资，国际金融公司出面，请世界租赁大师阿曼伯先生给中国政府提供做一个所谓的“技术援助”项目。告诉中国开展融资租赁业务需要法律法规四大支柱（法律、监管、会计准则、税收）的支持。除了获得一些1986年以前政府担保企业政府赔偿外，当时建立健全融资租赁法律法规的事情并没有引起中国政府的足够重视。

    2000年后，在金融租赁的监管政策率先启动下，在大量的融资租赁公司需要新建和重组下，随着进出口权的审批制的消失（改备案制，放宽到个体户）当年的外经贸部出台了《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》 既批机构，又批融资租赁业务范围。从文件名称上就可看出，这个办法依然是重审批轻监管的管理办法。

    随着中国加入WTO，进一步开放外资企业进入中国，从批合资企业扩大到外商独资企业，商务部出台《外商投资租赁业管理办法》。监管的作用 依然没有加强。有的融资租赁公司设立后，资本金长期不到位；有的设立后（既有资金来源问题，又有不知道如何经营的问题）长期不开展业务。据业界传 闻近700家融资租赁公司真正能全面开展业务的不超过200家。融资租赁公司开工率低，基本上是所谓的中外合资企业做的“贡献”。

    即将出台的融资租赁公司监督管理办法，似乎要把外资融资租赁公司也纳入相对严格管理的内资融资租赁公司管理范围。然而这种准入标准不同， 又没有退出机制，审批与监管分离的做法，监管作用能有多大引起人们的猜疑。

    2、银监会金融租赁审批的起源及现状

    1986年的中国，当开始第一轮的金融改革时，一些类/准金融业务的企业被要求单独设立起非银行金融机构，纳入监管范围。同期内资的融资租赁、信托、保险、担保、典当等陆续纳入非银行金融机构的批审。当时的内资融资租赁公司全部转制成为金融机构的金融租赁公司。监管机关中国人民银行对租赁公司的管理也几乎是只有审批，没什么实质的监管措施。审批不仅批金融机构，还包括融资租赁业务范围的审批。

    直到2000年时金融租赁到了崩溃边缘，发现当时的深圳租赁公司（现在的国银租赁）这样的金融机构通过民营企业进行资产重组并没有要人行出一分钱 （当时认为金融机构破产、重组需要国家拿出大量资金安排后事）。配合健全四大支柱和资产重组，出台了中国第一部人行版《金融租赁公司管理办法》，行业进入全面整顿阶段。这个办法出台后，只有管理，没有审批。经过7年的政策运转，因管理错位，民营股东大量地给自己圈钱，导致行业陷入二次危机。

    因为许多金融机构经营不善，甚至非法经营吸收公众存款，导致许多人在人行门口静坐，要求发钞银行负责赔偿。在金融改革的市场化进程下，面临发钞行被要求赔偿的情况下，金融监管从人行中分离出来，中国设立的银监会，金融租赁的监管性质又发生了变化。

    2007年又出台了银监会版《金融租赁公司管理办法》，引入银行等金融机构和大型企业，给行业来个彻底大换血。在严格的金融监管下，业务突飞猛进。但到现在为止，监管部门还保持慎重审批的状态，金融租赁公司的数量增长是及其缓慢。这说明监管机关对金融租赁创造的“骄人的业绩”保持谨慎的乐观态度。

    3、内资融资租赁审批起源及现状

    原来的内资融资租赁公司自从改成金融机构金融租赁公司后，且几乎近13年没有再审批一家新公司。中国进入WTO以后，以及后来的融资租赁立法进程，唤起了内资企业设立融资租赁公司的热潮。开始业界向内贸部呼吁 设立融资租赁公司事宜。好容易说服政府搞清楚批准设立的目的，正准备进入审批制度的建立时，赶上国务院机构合并，内资设立融资租赁事项被转到经贸委。业界被迫再次从头说服经贸委的领导。

    好容易说通经贸委的领导，结果又碰上国务院机构合并。内资融资租赁公司设立的事转到商务部。业界又得从头做主管领导的工作。经过多次反复和 近10年的努力，在部有关经办领导的努力下，联合税务总局，出台《关于从事融资租赁有关业务的通知》尝试试点审批，勉强解决了内资 融资租赁公司的设立问题。

    从对租赁公司的经营现状看，商务部对内资融资租赁公司的审批谈不上谨慎，但因税务总局参与会签，不管在机构增长速度上，还是股东的质量上，增长速度相对迟缓。但在融资租赁的监管上，比对外资企业的监管要细致的多。目前已经建立统计体系和退出机制（已经有内资融资租赁公司因长期不开展业务，被取消融资租赁经营资质）。但和银监会监的监管深度相比，还是有许多不同。若从行业不同这点来看，也算正常。若外资企业的监管也能像对内资企业那样采集到企业的经营数据。那么中国的融资租赁额就能有比较准确的数据了。数据准确了，监管也就会有的放矢了。

    二、再看融资租赁的行政许可是否经过人大授权

    2003年中国出台了《中华人民共和国行政许可法》该法第四条规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。换句话说就是设立行政许可许须经人大授权。在设立融资租赁行政许可资格时，一定要看是否得到人大授权。

    所谓人大授权，就是根据XX法授权某某部委执行某项行政许可权。从我近800个融资租赁相关法律法规数据库中，能够查到的果是：设立金融租赁公司，监管其营业范围，均有行政许可。商务部审批融资租赁公司的行政许可授权就没有那么清晰了。

    1、银监会监管金融租赁公司的人大授权

    2000年颁布的《金融租赁公司管理办法》立法依据是1995年颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》虽然那时《中华人民共和国行政许可法》还没有出台，但监管办法制定时法律意识已经很强。该法提及的金融业并没有涉及机构类型，因此也就没提及金融租赁，但金融机构的租赁公司肯定含在其中。2003年修正后的《中华人民共和国中国人民银行法》因列金融业机构类别名单，金融租赁被纳入其中。

    授权银监会对金融租赁公司的监管最新文件是《中华人民共和国银行业监督管理法》其中第二条授权国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。涉及的非银行金融机构有：在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。对其进行监督管理，适用该法对银行业金融机构监督管理的规定。

    其监管职责是：依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。对金融租赁公司从生到死，都有明确的监管范围。银监会根据这个授权制定的《金融租赁公司管理办法》 不管是机构审批，还是融资租赁业务范围，都在人大授权范围内。

    2、商务部监管融资租赁公司的人大授权

    2.1外资企业融资租赁公司的行政许可授权问题

    要说中外合资融资租赁公司历史最悠久，伴随的审批制度也同样如此悠久。从1981年开始就有相关的审批制度。遗憾的是当时的审批政策文件没有保留到现在，在记忆中既批机构，又批营业范围。

    外经贸部最早出台的是《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》立法依据是当时的《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》。按照WTO进度规定，当时外资是不可以在中国设立独资企业。

    该文既批机构，也批业务范围。这部法规在《中华人民共和国行政许可法》立法之前，因此没有人大授权问题。从现在人的观点 看，这里只有审批，没有监管。

    2005年，外经贸部划归商务部后出台的《外商投资租赁业管理办法》立法依据是《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》具有授权性质的法律只有《中华人民共和国外资企业法》。

    该法第六条规定的：“设立外资企业的申请，由国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的机关审查批准”。这里只授权审批设立外商在华投资企业，并没有授权其后的监管。唯一明确的是授权给部委，而不是下面的（外资）司局。

    该法第九条规定：“外资企业应当在审查批准机关核准的期限内在中国境内投资；逾期不投资的，工商行政管理机关有权吊销营业执照。”其中授权“工商行政管理机关对外资企业的投资情况进行检查和监督。”监管的事情授权给工商行政管理机关，而不是当时的外经贸部或现在的商务部。企业的生杀大权在工商，而不在审批机关。笔者曾评价《融资租赁企业监督管理办法（征求意见稿）》缺乏准入和退出机制，看来问题不在商务部，其没有权利让企业终止或撤销。

    如此这样，按常人理解，设立融资租赁公司不在此行政许可范围，但要设立外资融资租赁公司，必须要经过此行政许可。对外经贸部的授权仅限“设立审批”。监管则由工商行政管理机关。当有些人觉得融资租赁是至高无上的金融业务时，却被人大授权成一般企业的外商投资资格审批。

    监管部门对融资租赁监管的作为与不作为，决定日后人大授权的可能性。不管你的审批史有多长。

    人大授权真的很重要吗？

    当把焦点集中在是否有“人大授权”时，还要看最终的执行结果是什么。融资租赁的监管不仅受法律的束缚，还要受到监管的制约。监管不仅是准入、退出的监管，还有一个重要因素是税务监管。

    融资租赁的成本关键在于是否能享受到合理纳税。差额纳税是融资租赁纳税的核心。不管是营业税年代的财税［2003］16号《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》（营改增后依然有效）还是增值税时代的财税[2013]37号《关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知》都少不了融资租赁特色：享受税收政策待遇须“经中国人民银行、商务部、银监会批准从事融资租赁业务的试点纳税人提供有形动产融资租赁服务”才能享受差额纳税政策待遇。只要税务部门认可，人大是否完全授权在这里已经不重要了。

    2.2内资企业融资租赁公司的行政许可授权问题

    设立外商投资融资租赁公司的行政许可虽有瑕疵，但总算勉强有个（外资企业进入中国）的授权。融资租赁机构审批含在其中也不容质疑。但内资企业设立融资租赁公司还真找不到人大授权的行政许可文件。

    或许为了忌讳这个问题，商务部在设立内资融资租赁企业的审批时，与税务总局联合出台《关于从事融资租赁有关业务的通知》以试点方式行驶融资租赁的行政许可。税务部门总不能否定自己审批的融资租赁公司吧。享受税收政策不仅根据交易行为，还要看纳税单位是否得到前置审批。同一交易要看企业性质，同样存在国民待遇不统一的问题。

    因上述主客观原因，造成了中国设立融资租赁公司似乎成为“多头监管”的现状。

    中国加入WTO时留了一个尾巴：市场化国家政策待遇问题。至今国际上有些国家因不承认中国为市场化国家，以此为借口对中国设立贸易壁垒。十八大后国家下决心进行新一轮的经济改革，其中大幅削减行政许可事项已经列出时间进度表。这种“多头监管”是否能合并，怎样合并，何时合并？

    三、随着融资租赁的行政许可问题逐渐突出。笔者以为未来有三条路可走

    1、监管上定义融资租赁为金融业，因需金融监管，全部纳入银监会监管。

    2、监管上定义融资租赁为准金融业务，因需适度监管，非金融机构融资租赁公司纳入商务部监管，争取人大给予行政许可授权。沿续历史原貌。

    3、监管上定义融资租赁为一般商业企业的信用销售行为，由行业自律管理，取消行政许可（金融机构金融租赁公司只批机构和金融业务，外资融资租赁公司只批外资准入），实行准入备案制。

    融资租赁准入、退出、监管到底走哪条路，要从政府监管意愿和市场现状分析其可行性。

    作为金融机构的租赁公司，新的管理办法金融租赁公司是按银行业来监管（过去按金融业监管）。租赁公司是以放款人的身份被按信贷规模严格监管，主要控制12%的资本充足率。商务部审批的融资租赁公司没有特定的资金来源，是按借款人的方式制定1：10的比例，限制借款规模。两类租赁公司要合并监管，因其资产质量差距很大，贸易属性差别多，企业经济实力参差不齐，仅从监管成本和人力上考虑，银监会不一定愿意接纳。外资租赁公司许多都是在做贸易。若捆绑在金融体系下被严格监管，他们也不一定愿意被管。

    因此得出结论：第一条路的可行性机会不大。除非国家认为融资租赁资产规模无限扩大，将给金融体制造成重大伤害。如果租赁标的物仅限机械设备，租赁规模做的离谱不太可能（融资租赁做的最好的美国最大才站采购额的30以上）。若租赁标的物扩大到不动产、基础设施等银行信贷或政府投资的领域，导致租赁规模过大，宏观调控失控的可能性是存在的。

    第二条路是监管部门和部分租赁公司愿意走的。但要实行有效监管，必须要获得人大授权后，统一设立内外资融资租赁公司的准入标准，建立监管制度和退出机制。金融监管的金融租赁公司和非金融监管的融资租赁公司因金融管理问题，不可能统一监管。但内、外资融资租赁公司统一监管是必须的。在中国当前的重大经济改革时，内外资企业还不能享有同一国民待遇的现象必须要解决。

    难度最大的是人大授权。主要还是融资租赁的市场定位问题。融资租赁是金融与贸易结合的产业，更多的是一种信用销售的行为。若融资租赁需要授权监管，那么企业的分期付款的销售是否也需同等待遇？

    融资租赁公司是借款单位，现在的金融体系下租赁公司的资金来源于主要依靠银行信贷，营运资金若来路不畅的话，租赁公司难以持续发展。真正的监管人实际上是银行。若银行不给租赁公司贷款，批再多的租赁公司也无法开展业务。市场的管理作用远大于政府管理。

    因盲目设立融资租赁公司，且外资门槛极低（有没有资本金都可以开业），业界传言经过行政许可的三分之二的融资租赁在闲置（若除去金融与内资有统计的数据在内，外资企业的数据更难看），这种行政许可是否有存在意义值得商榷。若商务部能从统计指标的管理上着手，有关传言的真实性就能显露出来，是否需要市场化监管，很容易判定。否则现在想当然地让人大授权，难度比较高。

    第三条路不是不可以走。但从改变既得利益的角度上考虑，监管部门主动去做的可能性不大。但在新的改革形势下有些事情也不是不可能。

    可能性之一——在国务院清理行政许可项时 ，国家下达硬性行政许可裁剪指标，商务部经过对比取舍，不得不放弃融资租赁准入的行政许可，迫使行业监管走市场监管的道路。

    可能性之二——长期得不到人大授权，行政许可受到质疑，有可能被取消。

    可能性之三——商务部 从市场角度考虑，主动实行市场化管理。对融资租赁的准入实行备案制，给出指导意见，下放某些权利给地方协会。

    可能性之四——若税务不以企业是否具备融资租赁的行政许可为享受何种纳税待遇为依据，工商不以设立前置审批为条件设立融资租赁公司，那么融资租赁的行政许可也就没有存在的必要。

    融资租赁需要适度、有效监管。在国内外认识上是统一的。把其纳入金融严格监管和市场监管，在国际上都有成功案例。融资租赁的监管到底要走哪条路。重点其实在国务院取消行政许可的决心和力度。第三条路算是一条革命路，其他两条路充其量是一种改良。

    融资租赁是走改革还是改良路，要看商务部新的领导人落实国务院改革的力度和决心。融资是否继续多头监管，答案就在其中。