摘自《北京日报》 记者 姜瑜 2011年09月20日

　　日前，上海浦东新区法院召开了“非金融机构融资法律问题研讨会”。“非金融机构”特指从事金融活动，但未获得金融机构证书，且不由国家金融监管部门直接监管的企业，如融资租赁公司、融资担保公司、小额贷款公司和典当行等，其融资的主要对象是中小企业。非金融机构融资业务的出现和活跃，在一定程度上反映了经济发展的内在需求，同时也可能预示了产业进步的新方向。规范和促进非金融机构融资产业的发展，不仅有助于新一轮产业结构调整，而且有助于促进中小创新企业快速发展。会上，业内人士及专家学者就非金融机构融资活动中存在的诸多法律问题，进行了深入的剖析。本专题撷取了其中部分专家的观点，供读者分享

　　浦东法院副院长陈萌：

　　非金融机构融资法律关系日趋复杂

　　2008年至2011年8月，浦东新区法院共受理非金融机构融资类商事案件246件，其中融资租赁案件109件、融资担保案件94件、典当案件33件、小额贷款案件10件。

　　总体来看，非金融机构融资类案件具有四个特点：第一，涉及的非金融机构较为集中；第二，多数涉及中小企业融资；第三，当事人和解的比例较高；第四，有关行业的传统色彩逐渐淡化，现代融资功能日益体现，法律关系的交叉性复杂性特点显著。

　　随着非金融机构融资业务的展开，该行业也面临了许多问题：例如法学前沿理论研究缺失，相关领域的立法缺失，相关领域的监管缺失，以及一些司法实务问题（如非金融机构融资的有关利息、违约金及费用的标准有待明确）。

　　针对上述问题，我们建议从六个方面采取措施，加以应对：

　　第一，以综合配套改革为契机，制定配套政策，优化非金融机构融资业务规范发展的制度环境。建议借助综合配套改革的契机，在新区范围内先行先试，努力解决制约非金融机构发展的瓶颈问题，改善其发展环境。包括积极建议加强对非金融机构融资业的归口管理与指导；制定融资租赁资产物权特别登记制度；允许相关数据纳入并共享征信体系；支持有关非金融机构发行企业债、中小企业集合债及以特定鼓励项目或行业为标的的债券等。

　　第二，合力完善监管，保障和推动非金融机构融资业务规范发展。为保障非金融机构融资业的顺利发展，建议尽快健全相关体制机制、理顺监管关系、明确监管权限，在此前提下各部门合力加强行业监管，保障和推动非金融机构融资业规范发展。

　　第三，加强对非金融机构融资业现状的调查研究，以各项数据为支点，有效掌握该产业的发展动态，总结经验，发现不足，并结合法院等司法机关的各项建议和前瞻性研究成果，进一步完善推进金融业发展和产业结构优化调整的战略布局，强化应对措施，落实发展成果。

　　第四，梳理现有法规，尽快统一法律适用口径。当前非金融机构融资业务的配套法律制度尚不健全，各种规范性文件尚不成体系，但制度完善并非一朝一夕可以达成，因此对于当前既有的相关规定，需要仔细研究和善加梳理，以统一执法意见，明确司法态度，以司法裁判的形式，对非金融机构的融资业务加以引导，同时也可为法律法规的完善提供相应的参考。

　　第五，加强前瞻性研究，积极做好理论准备和司法应对工作。法院在案件审理过程中在如何确认法律关系、认定事实及适用法律等方面，面临越来越多的问题，为此应与法学理论界加强相关领域的合作调研工作，合力强化对非金融机构融资的前瞻性研究，积极做好对新问题新情况的理论准备和司法应对工作，并及时向有关部门提出建议对策。

　　最后，合理界定法律关系，大力支持金融创新。当前上海市正在推进突破非银行系融资租赁行业准入门槛等业务创新试点，推进非金融机构融资业多元化创新发展。金融创新往往需要突破传统法律关系的范围，需要司法给予合理界定。对于创新成果，应给予足够的耐心与宽容，深入研究相关问题，发挥司法能动性，探索司法保护的路径，在不违反现行法律的前提下，保障金融创新先行。

　　华东政法大学副校长顾功耘：

　　非金融机构监管制度亟待完善

　　非金融机构的规模一般较小，其资金来源并非公众投资人，涉及的利益主体相对较少，产生系统性风险的概率也较低，因而，中国人民银行、银监会、证监会、保监会等并未将其列入直接监管范围，而是将监管权下放至地方政府部门。虽然地方政府在非金融机构的监管方面发挥着主要作用，但却隐含着诸多问题，例如，监管机构职能定位不清，监管机构的独立性不足，监管机构的能力欠缺，以及重准入轻过程等。

　　今后非金融机构监管制度的设计，应从如下几方面予以完善：

　　其一，明确非金融机构的特殊金融机构定位。在理论界与实务界，诸多观点都认为，所谓的“非金融机构”本质上就是金融机构，尽管这些机构从事的业务活动在形式上各有不同，尤其是区别于传统的银行、证券、保险等金融业务，但都具有着明显的资金融通性，因而可称为“特殊的金融机构”，绝非是一般的工商企业。从现有规定来看，将非金融机构纳入金融监管范畴并非完全没有依据。例如，2009年中国人民银行发布的《金融机构编码规范》，明确将小额贷款公司等纳入金融机构范围；此外，中国人民银行在2010年5月19日制定的《非金融机构支付服务管理办法》，也将非金融机构支付服务行为纳入了金融机构的监管范围。

　　其二，提高非金融机构监管的立法位阶。目前对非金融机构的监管制度主要是各部门规章。这种以部门规章为主体构建的监管制度体系，不仅影响了非金融机构监管体制的权威性，而且给司法裁判活动带来了诸多困惑，因为法院在审理相关案件时，仅能将其作为参照，而不能以其为依据，直接决定相关行为的效力。因而，无论是从监管体制的权威性考虑，还是从司法适用的准确性出发，都应当适时制定高位阶的非金融机构监管法律规范。

　　其三，建立独立、统一的监管机构。对于该类特殊金融机构的监管，应当依据金融监管的基本原理来设计，构建专门的监管机构，以脱离传统行政部门的体制束缚，增强其独立性；同时可以改变同种业务多头监管的局面，统一监管标准，增强监管效率。要变机构监管为功能监管。当监管机构独立设置后，监管机构人员的选任标准也将发生变化，必将更加注重其专业素养。因而，监管能力和效果也将得以提升。

　　其四，选择侧重金融效率的监管目标。一般来说，政府对金融组织及其行为进行监管的目标，就是要维护金融业的稳定发展。金融监管的历史也表明，在不同发展时期，各国金融监管的目标各不相同。在注重效益、鼓励金融业自由发展的阶段，监管往往相对宽松，因为严格的金融监管会窒息金融业的效率；而当监管过于宽松，危机频发的时候，监管的力度必然又会随之加强，新的监管手段和方法不断涌现，以此维护金融安全。可见，不同的经济发展阶段有着不同的监管目标，它们在金融效率与金融安全之间不断寻求着相对平衡。当前，我国金融业的发展相对滞后，金融创新能力不足。相对于传统的金融业，非金融机构从事的融资活动具有一定的创新性。对此，政府的作用应当是在防范风险的同时，推动其健康发展。在监管目标的确定上，就应当是在保证金融安全的前提下侧重金融效率，采取相对宽松的监管政策，以鼓励创新。在具体的制度设计中，可以通过放松准入条件、减少业务限制等方式促进其发展，同时可通过提高业务透明度、加强内部控制机制建设、强化风险提示等措施，防范其潜在风险。

　　最后，注重事中的持续监管。改变现行的监管思路，将监管重点从事前的审批转向事中的持续监管。监管机构应制定相关的风险控制指标，在借鉴国外监管经验的基础上，增强企业的风险预警能力和风险控制能力。

　　全国人大财经委《融资租赁法》立法顾问裘企阳：

　　融资租赁立法时机尚未成熟

　　融资租赁是一种存在于我国经济生活中的经济活动。在我国，对某种经济活动立法，不外乎有两类目的：一是为了保护其当事人的合法权益。例如，《中华人民共和国合同法》的立法宗旨是“为了保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设”；另一类是为了对从事某种经济活动的机构及行业实施监督管理。例如，《中华人民共和国银行业监督管理法》的立法宗旨就是“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展”。这类法律属于公法的范畴。也有这样的法律，是同时兼顾上述两种目的的。例如，《中华人民共和国保险法》的立法宗旨就是“为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，促进保险事业的健康发展”。

　　然而，如果要制订《融资租赁法》，其立法宗旨就只能是为了对从事融资租赁业务的机构和行业进行或加强监督管理了。其名称应是《融资租赁机构监管法》。

　　关于融资租赁立法，我认为，当前在我国，对融资租赁立法，既无紧迫性，时机也不成熟。我国今天不存在对融资租赁立法的主客观条件。一则，我国金融市场化程度太低以及因此造成的我国融资租赁机构太少、我国融资租赁业务市场份额微不足道，导致根本不存在本项立法的任何迫切性。坚持其立法程序本身，无疑是对我们无比宝贵的立法资源的浪费；再则，我国现有融资租赁机构，或者是刚重组成功（指原来中国人民银行批准设立的那几家），或者几家以制造商为背景的外商投资租赁公司，其业务实践都极为幼稚，更谈不上任何政府机构对它们监管的经验。在这种背景下，任何涉及监管的立法，都将因失之无据，而一时无从下手。

　　就立法本身而言，我认为，这部法律如果出台，将有两大突破：一是结束我国对融资租赁交易及机构多头监管的局面；二是明确对融资租赁机构及业务监管的内容、指标及方法。融资租赁法是对融资租赁立法而不应该是对任何租赁立法。因为两者混不到一起去。对融资租赁立法，涉及私法和公法。专门管辖融资租赁的私法已经存在，而且质量较高，只需要细化和完善。该任务应该在全国人大法工委正在进行的有关《物权法》和今后的《民法典》的制订框架内进行，以及先由最高人民法院出台对《中华人民共和国合同法》<第十四章>的司法解释。这样可以避免法律冲突和节约立法成本。

　　万一立法中确认融资租赁并非金融业务，同其它租赁大同小异，因此应该归商务部统一管理，这将是宣布这个行业的死刑。因为，从此融资租赁公司可以借入的营运资金将不再是资本的九倍，而只能同资本等额，以及其营业税的税基将是租金本身，而不再是租金扣除购置成本和资金成本后的余额。这样的话，哪一家融资租赁公司还能够存活呢？