摘自《金融时报》 2008年07月21日

　　一、放贷机构的基本情况

　　 （一）放贷机构数量较多，规模甚至大于银行

　　 在美国，放贷机构很早就存在，如花旗财务公司成立于1927年。“二战”后，美国经济繁荣，消费类放贷机构快速发展，尤其是最近20年发展更是迅猛。在发展过程中，出现了规模很大的放贷机构，通用资本、通用汽车、约翰·迪尔等远较一般商业银行的规模大。截至2006年末，美国不吸收公众存款的财务公司有10000多家，资产总计18886亿美元。相当多的财务公司如市场对其信用评级也很高，如通用资本，达到AAA。根据金融服务圆桌会议的统计，2002年，非吸收存款类信用中介机构数量（含分支机构）达到48660家，其中信用卡发行公司、消费信贷公司和其他机构数量分别为673家、7008家和40979家。

　　 （二）放贷机构类型多样，对象为中小型经济体或消费者个人

　　 美国放贷机构类型主要有：抵押贷款放贷人、汽车金融公司、助学贷款公司、应收账款质押融资公司、人寿保险公司、信用卡公司，很多放贷机构还同时从事租赁、典当业务。

　　 放贷机构的放贷对象主要有：小型商业者、专卖店所有者（如麦当劳）、希望通过融资购买大型家庭用品、改善居住条件、为小额债务再融资的消费者以及准备购房的消费者等。

　　 （三）放贷机构在市场中具有相对竞争优势

　　 放贷机构自身的一些特点决定了其在市场竞争中具有一定的优势，主要表现为：一是数额大、期限长、无罚息的分期付款，因此，借款人的支出比较少。二是借款人有经营的自主权和灵活性。三是放贷机构在一些特定领域如小型商业贷款方面富有经验，可以迅速处理业务。四是没有地理上的限制或管制约束。一些银行设法并购放贷机构作为自己的零售网络，例如花旗集团曾经收购一个放贷机构，但是后来又转让给了美国保险集团。

　　 二、放贷机构的监管

　　 （一）由各州负责监管

　　 在美国，几乎每个州都有针对放贷机构的法律（除阿肯色州外），管制消费类放贷，也有一些州管制商业放贷活动。
州有专门的机构或部门负责发放牌照和监管放贷机构。相当多的州由银行业监管部门负责监管，但也有的州监管部门是州务卿办公室、企业登记部门，有的甚至是检察总长。监管部门有权审查和批准牌照申请、指导年度审查或者被许可人的检查、接受和审查年度报告、申请强制执行、调查消费者投诉。

　　 （二）监管理念比较宽松

　　 银行业是高风险行业，也是受到最多监管的行业。但是，非吸收存款类放贷机构不会对银行体系和社会稳定造成伤害，不会牵扯公共资金，如最后贷款人的支持；不吸收公众存款，也就没有存款准备金要求；契约可以充分保护放贷机构经营过程中涉及的各类债权债务人。监管者对放贷机构的监管较为宽松：一是仅在州的层面上进行管制，不存在联邦管制。二是许可过程和检查过程都比较短，也更简便，表现为监管者在审查放贷牌照申请时比获取银行牌照要短得多、简单得多。放贷机构从申请到成立一般需要60~90天，而成立一家银行需要1年。申请牌照的整个过程不要求在报纸上公告说明。三是在审慎性管制方面较弱，不限制放贷机构对单一借款人的贷款额，不限制其与会员之间的交易。

　　 （三）强调对消费信贷进行监管

　　 各州法律对消费类放贷机构的监管力度较强，以保护消费者的合法权益。个别州也监管商业性放贷机构，主要是针对小额商业贷款，因为很难分清此类贷款是个人用途还是商业用途。

　　 从事消费类放贷活动的公司必须有州放贷牌照，而商业性贷款活动则不需要申领牌照。只有少数州对发放商业贷款的财务公司要求有牌照，如纽约州要求放贷5万美元以下利率超过16%的商业贷款持有牌照。由于各州都要求有牌照，一个消费类放贷机构可能需要多个牌照。因而，一些消费类放贷机构转向申请银行牌照。

　　 （四）相关限制较少

　　 美国大多数州对成立放贷机构的实体类型并没有限制，可以是有限责任公司、合伙或者个体；但在个别几个州，只有特殊类型的实体才能获得放贷的牌照，如在州牌照法下的特许公司。放贷机构名称中不一定有“贷款公司”字样，也可以上市成为公众持股公司。

　　 相当多的州对经许可的放贷机构有符合美国通用会计原则要求的最低资本净值要求，通常为一个绝对数额而非贷款的百分比，如加利福尼亚为25000美元。对放贷机构也没有资产负债率或损失准备的法律要求，但会计上要求保持损失准备以符合美国通用会计原则。然而，来自市场力量和评级机构的压力会导致放贷机构保持较高的资产负债比率。

　　 （五）融资渠道多，方式灵活

　　 放贷机构不能接受来自一般公众的存款，这是基本原则。但放贷机构在融资方面仍有较大灵活性，例如可以通过向金融机构贷款、发行债券或股票、资产证券化等方式获取资金。

　　 通用财务公司的融资方式主要是商业票据融资，目前准备在中国发熊猫债券。罗森索和罗森索（ROSENTHAL & ROSENTHAL）公司属于商业类放贷机构，专做企业应收账款担保融资，其资金来源包括：自有资金、隔夜贷款、从保险公司借款、从哈佛大学基金会借款等。银行也愿意向该公司贷款，共有14家银行给其发放了短期、无担保贷款。
（六）业务经营范围广泛

　　 放贷机构可提供的金融服务涉及贷款、租赁、保险等多个方面，具体包括：一是商业贷款、租赁和信贷相关服务，如资产融资、现金流项目、设备租赁、融资项目、贷款产品、循环性贷款等。二是消费贷款和信贷相关服务，如团队旅行及购物卡、信用卡、债务整合、个人贷款等。三是其他类金融服务如保险、投资咨询、共同基金、对冲基金、衍生品、股权投资等。

　　 放贷机构的业务活动地域范围并没有被限制在一定的地理范围内，但是可能要求在多个州都要有牌照。

　　 （七）消费信贷存在利率上限

　　 美国相当多的州法律规定，一个人不能超过特定的利率上限（除非有特别声明，放贷利率通常是单利而非复利。同时，借款人支付的收费或费用也按利率计算）放贷，即所谓的“高利贷限制”。适用的最高利率有时会因一些因素而发生变化，如贷款种类是消费信贷还是商业信贷、贷款发放的类型是偿还开放式还是封闭式、有担保还是无担保、放贷机构是零售型还是获得消费金融许可的放贷机构等进行调整。

　　 违反州反高利贷法利率上限的放贷机构，将受到比较严厉的处罚，如没收全部利息。在某些情况下，高利贷导致整个贷款无法合法地执行，或者放贷人要承担刑事责任。

　　 三、放贷利率上限

　　 高利贷限制通常表述为一般高利贷限制，即一个人、一个公司放贷给另一个人或一个公司时可能收取的利息。一些州有“法定利率”，当合同仅对利率仅做出简单约定而无特定条款或仅约定“利率按最高法定利率”时，则适用“法定利率”。也有使用“判决利率”的，指依照最终判决应负担的利率。没有高利贷限制的一些州，存在天文数字般的放贷利率而被联邦政府认定为“贷款欺诈”时，有一些联邦方面的限制。

阿拉巴马（ALABAMA）：法定利率为6%。一般高利贷利率上限为8%。判决利率为12%。
阿拉斯加（ALASKA）：法定利率为10.5%。一般高利贷利率上限为贷款当天联储利率再加5%。
亚利桑那（ARIZONA）：法定利率为10%。
阿肯色（ARKANSAS）：法定利率为6%。非消费者的高利贷上限为联储利率再加5%，消费者的一般高利贷利率为17%。判决承担利率为年利率10%与合法约定利率两者之间较高者。
加利福尼亚（CALLIFORNIA）：消费者法定利率为10%。非消费者通常高利贷上限为旧金山联储利率加5%。
科罗拉多(COLORADO)：法定利率为8%。一般高利贷限制为45%。消费者最高利率为每年12%。
康涅狄克(CONNECTICUT):法定利率为8%。一般高利贷限制为12%。民事诉讼中允许的利率为10%。
特拉华(DELAWARE)：法定利率为联邦利率再加5%。
哥伦比亚特区(DISTRICT OF COLUMBIA)：法定利率为6%。一般高利贷限制为24%。
佛罗里达(FLORIDA)：法定利率为12%。一般高利贷限制为18%，超过50万美元的贷款利率上限为25%。
乔治亚(GEOGIA)：法定利率为7%。3000美元以下贷款的高利贷上限为16%；超过3000美元的贷款，上限为每月5%。25万美元以下的贷款，利率必须明确为单利，采用书面形式规定。
夏威夷(HAWAII)：法定利率为10%。消费交易的高利贷上限12%。
爱达华(IDAHO)：法定利率为12%。判决承担利率为美国财政债券利率加5%。
伊利诺斯(ILLINOIS)：法定利率为5%。一般高利贷限制为9%。判决利率为9%。
印第安那(INDIANA)：法定利率为10%。目前尚无高利贷限制，但立法倾向于制定标准。判决利率也是10%。
爱荷华(IOWA)：法定利率为10%。一般消费交易的利率上限为12%。
堪萨斯(KENSAS)：法定利率为10%。一般高利贷限制为15%。判决承担利率为联邦贴现利率加4%。消费交易的利率上限为：1000美元为18%；超过1000美元为14.45%。
肯塔基(KENTUCKY)：法定利率为8%。一般高利贷限制为联储利率加4%与19%两者之间较低者，超过15000美元的贷款则没有限制。判决承担利率个人间一般利率上限为年复利用12%或法庭规定的利率。
路易斯安那(LOUISIANA)：法定利率是平均银行最低利率加一个基点，不低于7%不高于14%。个人间借贷高利贷限制为12%，公司间借贷无限制（禁止为规避法律对个人间借贷的规定目的采用公司形式）。
缅因(MAINE)：法定利率为6%。低于30000美元的判决承担利率为15%或52周平均国库券贴现率加4%。
马里兰(MARYLLAND)：法定利率为6%。一般高利贷限制为24%，但立法有相当多的细微差别和例外。判决承担利率为10%。
马萨诸塞(MASSACHUSETTS)：法定利率为6%，一般高利贷限制为20%。判决承担利率是12%或18%，取决于法庭是否认定答辩不成立。
密歇根(MICHIGAN)：法定利率为5%，一般高利贷利率为7%。判决承担利率是5年期国库券利率加1%。
明尼苏达(MINNESOTA)：法定利率为6%。判决利率为国库券“二级市场收益率”。高利贷限制为8%。
密西西比(MISSISSIPPI)：法定利率为9%，一般高利贷限制为10%，或联储利率加5%。对于5000美元以上的商业贷款无高利贷限制。判决利率为9%或在基本义务中合法约定的利率。
密苏里(MISSOURI)：法定利率和判决利率均为9%。对公司无高利贷保护（但成立公司的目的是放贷给个人时违反高利贷法）。
蒙大纳(MONTANA)：法定利率为10%。一般高利贷限制为纽约市银行最低利率加6%。判决承担利率为每年10%。
内布拉斯卡(NEBRASKA)：法定利率为6%。一般高利贷限制为16%。账户承担利率为12%。
内华达(NEVADA)：法定利率为12%。无高利贷限制。
新罕布什尔(NEW HAMPSHIRE)：法定利率为10%。无一般高利贷限制。
新泽西(NEW JERSEY)：法定利率为6%。个人间的一般高利贷限制为30%，公司间为50%。但法律也有一些例外。
新墨西哥(NEW MEXICO)：法定利率为15%。判决利率由法院确定。
纽约(NEW YORK)：法定利率为9%。一般高利贷限制为16%。
北卡罗来那(NORTH CAROLINA)：法定利率和一般高利贷限制为8%。但是，也有可变利率的相关规定，具体为16%或针对非竞争性国库券的利率。25000美元以上没有明确限制。但是，有关8%的规定仍在法律中。
北达克他(NORTH DAKOTA)：法定利率为6%。一般高利贷限制为六个月国库券利率加5%。判决利率是合同利率与12%之间较低者。可针对过期的商业账户每月收取1%的延迟支付费用，前提是收费在账户开立之前（时间少于30日）公示。
俄克拉荷马(OKLAHOMA)：法定利率为6%。除非已取得发放消费贷款的许可，否则消费信贷利率不能超过10%。非消费信贷的利率上限为45%。判决利率是国库券利率加4%。
俄勒冈(OREGON)：法定利率为9%。判决利率为9%与合同中约定利率（前提是合法）两者之间较高者。50000美元以下的普通高利贷利率为12%或商业票据贴现率加5%。
宾西法尼亚(PENNSYLVANIA)：法定利率为6%，这也是对50000美元以下贷款的一般高利贷限制，但以下例外：以非本州居民不动产为抵押的放贷；对公司放贷；35000美元以上的无担保放贷。判决承担利率与法定利率相同。超过25%以上放贷构成高利贷罪。
波多黎各(PUERTO RICO)：法定利率为6%。其他利率由金融机构专员办公室（Office of Commissioner of Financial Institutions）的金融局（Finance Board）负责设定。判决利率与主债务利率相同。
罗德岛(RHODE ISLAND)：法定利率与判决利率均为12%。一般高利贷限制为21%或者国库券利率加9%。
南加利福尼亚(SOUTH CAROLINA)：法定利率为8.75%。判决承担利率为14%。按照反贷款欺诈的联邦刑事法律，对非消费交易没有高利贷限制。《南加利福尼亚消费者保护法典》对消费交易规定了利率上限。
南达科他(SOUTH DAKOTA)：法定利率为15%。判决承担利率为12%。没有高利贷限制，只是对低于5000美元的贷款有一些限制。
田纳西(TENNSSEE)：法定利率和判决利率为10%。一般高利贷利率为24%与平均最低贷款利率加几个基点之间的低者。
德克萨斯(TEXAS)：法定利率为6%，利率在一个账户可应付30日后开始计算。判决利率为18%与合同利率两者之者较低者。针对不同类型的贷款有不同的上限。
犹他(UTAH)：法定利率为10%。判决利率为12%或合法约定利率。消费者交易的利率是浮动的。
佛蒙特(VERMONT)：法定利率和判决利率为12%。零售分期付款合同500美元的利率上限为18%；500美元以上为15%。一般高利贷限制为12%。
弗吉尼亚(VIRGINIA)：法定利率为8%。判决承担利率为8%或合法合同中的利率。公司或商业贷款没有高利贷限制，5000美元以上的“商业”或“投资”目的贷款也为高利贷法律所豁免。消费者贷款受法律规范，存在复杂多样的利率。
华盛顿(WASHINGTON)：法定利率为12%。一般高利贷限制为12%与过去26周平均国库券利率加4个基点之间较高者，利率上限一般由州司库宣布。判决承担利率为12%与合法合同中利率两者之间较高者。
西弗吉尼亚(WEST VIRGINIA)：法定利率为6%。最高“合同”利率为8%。银行监察专员确定不动产贷款利率，也可以根据市场利率确定最高一般高利贷限制。
威斯康辛(WISCONSIN)：法定利率为5%。针对不同类别贷款有不同的利率。对公司没有一般高利贷限制（但放贷给个人时，即使采用公司形式，也会违反法律）。裁决利率为12%，但抵押品回赎权丧失情形例外，应适用合法合同中的利率。
怀俄明(WYOMING)：法定利率和判决利率均为10%。如果合同规定较低利率，判决利率为10%和合同利率两者之间较低者。

　　 美国对消费信贷设定利率上限，主要是由政客基于政治方面的考虑而决定，而非由市场因素决定。对于设定消费信贷利率上限，各方面一直有争议。在阿肯色州，利率上限过低，导致连银行都不愿意发放消费信贷，该州历史上也从未出现过放贷机构。现实对利率上限存在很多挑战并屡有突破。由于1980年的通胀，联邦政府通过了一部法律，允许国民银行不考虑各州高利贷利率上限，盯住联邦储备贴现率之上一定基点的利率。此外，特许机构例如小型放贷公司以及分期付款计划销售商（例如汽车贷款公司）也有各有其规定。20世纪90年代，美国联邦层面更全面取消了住房信贷最高利率，导致这一主要的消费信贷种类从此不再有利率上限。

　　 四、对我国的启示

　　 借鉴美国经验，并结合我国民间借贷发展和小额贷款公司试点情况，笔者认为，发展我国的非吸收存款类放贷人是非常必要的，这对于开放信贷零售市场、提升信贷市场活力、形成多元化多层次的信贷市场，具有非常重要的意义，建议：

　　 （一）积极推动国务院《放贷人条例》尽快出台

　　 国内当务之急是废止《贷款通则》，尽快由国务院出台行政法规——《放贷人条例》，放开企业间借贷，允许非吸收存款类放贷人（可以有股份有限公司、有限责任公司、合伙、个体工商户等形式）这一类市场主体存在，并承认主体合法性。
金融业进一步对外开放，使我国信贷市场面临更大的外部竞争压力。事实上，一些领域放开的风险要小于不放开的风险。现阶段，我们可以暂时不放开存款市场，但必须大力放开贷款市场，否则会自缚手脚。通过立法先为放贷人经营放贷业务放开口子，可以一定程度上消除金融压抑现象，形成“金融机构+贷款零售商”的信贷格局。待条件成熟时，再全面完善国内消费信贷方面的法律规定。

　　 （二）明确监管机构

　　 对放贷人的监管可以交给省级地方政府负责指导和管理地方金融机构的主管部门。将监管机构确定为省级地方政府负责指导和管理地方金融机构的主管部门的主要理由：一是目前对农村信用社的监管已由省级地方政府负责。二是目前全国已有近20个省级地方政府设立了金融工作办公室（正厅局级常设机构），省级地方政府具备一定的监管经验和监管条件。一些地方政府金融办明确表示，只要行政法规授权其为监管机构，他们愿意也有能力监管放贷人。

　　 （三）根据我国金融市场发展阶段和水平制定监管规则

　　 以往国内的最大误区是，研究企业之间、企业与个人之间借贷问题时，混淆了商业信贷与消费信贷的概念，在不划分商业信贷和消费信贷的前提下讨论反高利贷和为放贷人设定贷款利率上限问题。实践证明，市场法则会发挥作用，真正决定利率的是“竞争”，主要因素是放贷人的资金成本和借款人的利润空间，人为设定利率上限并不利于经济金融发展。

　　 鉴于我国目前的情况，我国《放贷人条例》可以暂时设定一个利率上限，可以不用具体比例，而是规定一个相对灵活的利率上限，如放贷利率最高不得超过中国人民银行确定的银行同期同类贷款基准利率的四倍。

　　 （四）拓宽放贷人后续资金来源

　　 目前国内试点的小额贷款公司经营中最突出的瓶颈是一律不得负债经营，只能单纯依靠资本金发放贷款，人为压抑了小额信贷业的规模和发展。而在美国，持牌放贷人可以发行商业票据、债券，可以通过资产证券化方式，可以从商业银行贷款，甚至可以向公众募集股份。
借鉴美国的经验，我国未来立法可考虑允许企业放贷人从两家以下金融机构获得经营放贷活动的后续资金。获得资金的放贷人，应当向监管部门备案；向放贷人批发资金的金融机构，应向本行业监督管理机构备案。

　　 （五）进一步规范财务公司

　　 在发展我国增量放贷机构的同时，大力发展我国目前金融体系下已经存在的放贷机构，比如融资租赁业、典当行等。我国财务公司目前仍定位于“为企业集团成员单位提供财务管理服务的非银行金融机构”，不允许从集团外吸收存款，为非成员单位服务。我国现有70余家财务公司，资产约7000亿元，与美国相比，财务公司发展仍严重滞后。监管部门规定，财务公司有资产充足率、资产负债比例要求，不能向非成员提供服务，与国际上财务公司的定位不一致。因此，建立我国放贷人的制度框架过程中，要进一步规范和发展财务公司。