摘自《人民网》 2006年10月29日

　　摘要

　　本部分主要考察了中国担保业监管的现状，对中国担保行业的监管框架进行评估和诊断，认为多头管理，缺乏清晰的游戏规则、微观运行基础得不到有力保障是中国担保业监管存在的主要问题，具体体现为监管主体不明确、监管内容不完善、监管的可操作性仍需进一步增强等方面。同时，通过分析可以看出，混淆了担保业与中小企业信用担保的关系、政策性与商业性担保的关系、担保业务监管和机构监管的关系，对担保的监管落后于业务的创新与发展是造成中国担保业监管落后的主要原因。澄清这些问题有助于改进对担保行业监管的认识中，对于监管框架的设计有重要的意义。

　　(一)中国担保业监管的现状

　　由于担保行业在中国发展的历史较短，加之中国特殊的经济环境决定了中国担保行业的发展不能完全照搬国际经验，所以中国担保行业的操作运营和监管一直处于摸索阶段。虽然担保行业因满足政府政策意图而产生，但由于上述原因，国家并没有对行业进行整体的立法和规范。而随着担保行业的日益发展，这种状况必然会使该行面临发展瓶颈。行业发展瓶颈的出现从一个侧面反映，担保行业监管有效性的不足主要体现在监管主体需要进一步明确、监管内容尚需完善、监管规则的可操作性需要加强等方面。

　　1、监管主体须进一步明确

　　行业自身定位不清是中国担保行业出现发展瓶颈的根本原因之一。担保作为一种金融功能，介于银行和企业、企业和企业交易之间，在业务性质上属于一种特殊的信用中介服务，具有金融性和中介性两种属性。由于其涉及领域的广泛性、业务品种多样性和异质性，使得中国现有的法律还难以对担保行业做出清晰的定位，政府也难以对担保形成准确、完整的认识，进而不可避免的造成对担保行业监管缺少针对性。

　　此外，出于自身生存发展的需要，许多担保机构在开展融资贷款担保业务的同时，开始探索开发各种形式的、适应市场需求的商业化担保品种。这些创新担保品种覆盖了房地产、司法、贸易、银行等众多领域，必然涉及到多个政府管理部门。虽然这些部门处于自身的管理职能，分别制定了一些部门规章来对担保业务进行规范(见表3)，但是，由于缺乏统一、协调的监管配合，监管主体不明确的问题仍然存在。

　　表3各部门有关担保行业的规章文件及主要内容

　　部门 规范性文件 主要内容

　　原国家经贸委 1999年6月，《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》 鼓励、扶持信用担保行业，土地使用权、经营性及非经营性国有不动产均可作为出资，担保种类主要是银行贷款担保；不涉及监管。 2001年2月，《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》 中国人民银行 1999年11月，《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》 以行业扶持为主，基本不涉及监管和业务品种。

　　国家税务总局 2001年4月，《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》 财政部 2001年3月，《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》 关注风险控制和损失补偿，但仅限于政府出资的担保机构；业务品种限于中小企业融资(包括贷款、票据贴现、融资租赁)担保。 2003年7月，《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》 2005年11月，《担保企业会计核算办法》 一定程度上体现了担保企业自身运营特点，有利于对担保机构的经营管理活动进行完整、连续、综合的核算和监督，和对其财务信息进行衡量、加工和传送。建设部 2000年5月，《住房置业担保管理试行办法》 推动在建筑市场引入工程担保制度，关注的是工程、建筑、房地产相关的担保品种，其他品种不涉及；也不涉及监管。 2004年8月，《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》 2005年5月，《工程担保合同示范文本》

　　人民银行、财政部、经贸委、劳动和社会保障部 2003年11月，《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》 下岗失业人员小额担保贷款的担保基金属于财政专项资金，资金来源和业务范围有严格限定。

　　发改委 2005年7月，《关于跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》(1257号文) 重在大规模信用担保机构的监管，主要是市场准入审批，业务品种包括信用担保、融资担保、履约担保和再担保。

　　客观上讲，上述规章制度对规范各种类型专业担保机构及相关担保业务起到了积极作用。但是，考虑到各部门的政策都是部门规章或者规范性文件，立法层次较低，其法律效力和权威性尚显不足。同时，由于担保机构类型的多样性以及业务范围的广泛性，在缺乏统一有效的行业规范管理制度和政府主管部门的情况下，担保行业一直处于相对无序发展的局面，具体体现为：担保行业的准入门槛过低，许多代偿能力欠缺的机构涌入行业，加上人才短缺，一些机构面临较大的经营风险。同时，鉴于其积累声誉的时间较短，取得银行等债权人的认同存在较大困难，这不仅使得难以开展担保业务，也不利于风险的防范和控制。

　　从表2中可以看到，涉及担保机构监管的政府部门主要是财政部和国家发改委(包括原国家经贸委)。但财金〔2001〕77号文的相关规定已明确表明财政部管理的对象仅是含有政府(财政)出资的担保机构。可以认为，财政部是以出资人的身份履行对其出资的担保机构进行监督管理的职责，对于非财政出资的担保机构是否具有风险监管的权义则并没有给与明确规定。而发改委颁布的1257号文，定义其监管对象是跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构，如果发改委在1257号文的基础上成为整个担保行业的监管者，很多问题容易引发争议(见表4)。

　　表4

　　发改委1257号文存在的问题与引发的争议

　　由于1257号文本身在特定问题上并不明确可能引发的问题 未跨省区，或注册资本在一亿以下的中小企业信用担保机构的监管问题 跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构中，那些已经注册、暂不变更的中小企业信用担保机构的监管问题 主业是其他担保业务，兼做中小企业担保项目的担保机构的监管问题 该文只涉及担保机构的准入审批，对于日常监管的执行没有明确的规定部委之间的争议 发改委监管资源有待补充，主要经验在中小企业管理，有预算约束 如果财政出资的担保机构都归发改委审批、监管，但贴息、赔付、支持还需要依靠财政出资，需要两个机构之间加强协调 鉴于房地产开发和施工企业一直由建设部管理，虽然对个人住房置业贷款担保的管理没有争议，但市场上竞争性项目的工程履约担保管理权在建设部和发改委之间的职权划分需要进一步明确

　　部委内的争议 涉及公共投资部分的工程履约担保，包括公益性投资和发改委引导的城市基础设施建设，投资周期长，为确保政府投资的效益、提高透明度、防止腐败，国际上明确立法要有担保。但国家公共投资由发改委金融投资司管理，职能如何划分有待明确

　　由此可见，目前中国对担保行业监管看似监管主体很多，实际上是监管主体空缺，处于政出多门、缺乏统一的行业管理制度和政府管理部门的状态。由此导致担保业在发展目标、体系建设、政策性担保与商业性担保的分类监管、风险管理体系建立等各个方面都缺少规划。

　　2、监管内容尚需完善

　　中国担保行业的准入制度并不完备，机构设立、业务准入、高级管理人员的任职资格没有严格的条件。担保机构仅按照一般企业标准进行工商注册登记，因此担保机构的数量在某些地区呈现出过快的增长势头，但其自身的资质和信用却难以保证，一些担保机构难以保证自身的生存发展，在一定程度上导致了担保行业鱼龙混杂、无序竞争状态的形成。

　　而且，担保机构之间缺乏行之有效的业务运作机制，微观基础(单个机构的运营模式)薄弱，具体体现为：行业组织化程度较低，制度尚不健全，担保风险与机构自身的风险管理能力不匹配等。这一方面与中国担保行业发展历史较短，业内机构专业管理能力相对较弱有一定关系；另一方面则应归咎于日常运营监管缺位、市场约束及各参与方间激励机制形式单一。

　　另外，担保行业的退出制度并没有建立，使得不能符合社会需求的劣质机构不能有效退出，在一定程度上挤占有限的社会资源。同时也影响了行业中其他担保机构的正常运作和整个行业的正常竞争环境。

　　这些现状正是担保行业监管内容不完备的体现。

　　通常而言，对一般金融机构的行政监管包括准入监管、日常运营监管和退出监管三个环节。尽管担保机构目前暂不作为金融机构进行监管，但是，鉴于其在整个社会经济体系中所发挥的重要作用，以及其对金融体系稳定程度的影响力，对担保行业的行政监管同样需要涉及这三个方面。

　　考察现已颁布的各部委规章，涉及市场准入监管的只有发改委的1257号文和建设部的住房置业规定；在日常运营监管方面，风险管理和审慎比例的规定比较完善，但是除了财政部的规定外都没有对定期报告制度做出安排；退出监管方面，除了1257号文有公示制度，其他部门没有对退出监管或处罚措施做出规定(见表5)。

　　表5各部门在准入监管、日常运营监管、退出监管三个环节的制度安排

　　部门 准入监管 日常运营监管 退出监管/处罚措施

　　原国家经贸委 无 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无

　　风险管理：担保放大倍数是指担保资金与担保贷款的放大比例，一般在10倍以内。 无

　　发改委 跨省区或注册资本1亿以上，不分所有制 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无

　　风险管理：担保机构须按照当年保费收入的50%提取未到期责任准备金、按照不超过当年年末担保责任余额的1%计提风险准备金、对单个受保企业提供的担保责任余额最高不得超过担保机构自身实收资本总额的15%。 对组织机构不健全、内部管理制度和风险控制制度不完善、违规操作的担保机构，一经发现核实，即向社会公示。构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。财政部 政府出资设立的担保机构 现场检查/非现场检查/：无；

　　定期报告制度：有

　　风险管理：担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%；担保机构担保责任余额一般不超过担保机构自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。担保机构应按当年担保费的50%提取未到期责任准备金；按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。 无

　　定期报告制度：有

　　风险管理：担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%；担保机构担保责任余额一般不超过担保机构自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。担保机构应按当年担保费的50%提取未到期责任准备金；按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。 无

　　建设部 实有资本不少于1000万元 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无风险管理：担保机构只能从事住房置业担保和房地产经营业务，不得提供其他担保。担保机构担保贷款余额的总额，不得超过其实有资本的三十倍；超过三十倍的，应当追加实有资本。专业担保机构担保余额的总额不得超过净资产的10倍；单笔担保金额不得超过该担保机构净资产的50%。 无

　　劳动与社会保障 部 财政专款专用的担保基金 现场检查/非现场检查/定期报告制度：无

　　风险管理：小额担保贷款责任余额不得超过贷款担保基金银行存款余额的五倍。贷款担保基金收取的担保费不超过贷款本金的1%，由地方政府全额向担保机构支付。贷款担保基金对单个经办银行小额贷款担保代偿率达到20%时，应暂停对该行的担保业务。 无

　　准入监管、日常运营监管和退出监管三个环节相辅相成、缺一不可。具体到担保行业而言，准入监管保证了担保机构在设立之初的质量，确保其在今后的运营中有充足的资金和必要的风险管理能力；日常运营监管持续的时间最长，也最容易产生问题，有效的日常监管可以在接受广泛监督的基础上保证担保机构的稳健经营，切实降低风险和保障担保机构的盈利能力；而退出监管是担保业优胜劣汰的必要措施，可以在担保业树立良性竞争的良好氛围，避免过度竞争和浪费资源。但是，现阶段中国对担保业在准入监管和退出监管方面基本是空白，日常运营监管中的定期报告制度也没有建立起来，导致担保业的监管不是全方位和全天候的监管，存在着很大的真空部分，所有这些都是不利于担保业长期健康发展的。

　　3、监管的可操作性需要增强

　　各有关部门均在自己的管辖范围内出台了担保行业监管的相关法规，对担保机构实施一定程度上的监管，但是，这些监管规则的可操作性仍需进一步加强，以满足不断发展的担保行业的客观需求。

　　例如，为了保证担保机构的稳健经营，财政部的《担保企业会计核算办法》中规定了担保机构必须足额提取资产减值准备。但是，从担保机构的角度来说，按规定提足责任准备金和风险准备金相对困难，减弱了这类规则的可操作性。首先，担保机构普遍管理分散，规模较小。以经济基础较好的江苏省为例，16个市、县级担保机构平均注册资本仅为330万元，较小的资本金规模决定了担保能力以及由此带来的担保费收益。其次，担保机构缺乏政策性资金补偿机制。政府出于政策目的而出资设立了担保公司，但由于财政资金的有限性使得其对于担保机构的后续支持相对薄弱，虽然2003年7月财政部颁发了财金[2003]88号《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，文件明确规定：“政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责任余额5%以内、担保机构提取的风险准备金不足以弥补的，主管财政部门审核后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率。”但在实际中，真正贯彻落实这一政策的地方政府较少，这使得有些担保机构陷入持续经营危机。在部分担保机构持续经营都存在困难的情况下，按规定提足各类准备金就更为困难，这自然加大了担保机构的风险。

　　(二)对中国担保业监管问题的原因分析

　　考察中国担保行业历程，我们可以看到该行业是由多个政府部门共同推动发展的。但考虑到其在中国仍属新兴行业，无论是理论研究还是实践操作都处于摸索探讨的阶段；因此，在行业发展初期，各相关部门及社会各界对担保行业的定位和认识难免存在着些许差异。主要体现为过于强调中小企业信用担保的作用、没有明确区分政策性和商业性担保业务，对担保机构监管关注不够同时对担保业务监管细化程度不足等方面。这些认识上的差异，正是行业监管问题的根源，而澄清这些差异将无疑对加深理解，从而完善监管框架大有裨益。

　　1、过于强调中小企业信用担保的作用，对其他担保业务重视不足

　　中国早期的担保公司成立的初衷是为了服务于科技成果转化为生产力的项目。1997年以后经济改革带了对中小企业融资担保的需求，促使中小企业信用担保迅速发展，从客观上使人们开始熟悉担保和担保业。但是，由于社会各界对担保的定位从开始时即有偏差，加上中小企业信用担保始终维持着业内主业的绝对地位，使得在中国存在着将中小企业信用担保等同于整个担保行业的认识倾向，认为担保行业的任务就是为中小企业提供融资担保，扶持中小企业的发展。这不仅限制了担保行业自身的发展空间，在一定程度上也制约了扶持中小企业方法的拓展。事实上，经过近几年的发展，中国担保业务的形式已经拓展到融资担保、合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等各个领域。即便在融资担保内，中小企业融资担保也只是一个品种(见图

　　1)。目前，非融资性担保在中国的发展十分迅速，担保的内涵进一步扩大。可见，中小企业信用担保只是担保机构所开展的业务中的一个类别，将其简单地视作担保行业的全部有欠妥当。

　　图1　担保业务关系示意图

　　将中小企业信用担保等同于整个担保行业，首先不利于担保行业的监管。明确监管对象，根据监管对象的特性构建监管制度是实施有效监管的基础。监管对象定位模糊，必然导致对其特性把握程度不足，在进行行业监管时将难以做到有的放矢进而实现有效监管。中小企业信用担保作为典型的政策性担保业务，与近几年大量涌现的商业性担保业务产品存在运作模式、经营目的等多方面的不同，对两者的监管思路也必然有所差异。如果仅将监管着眼于中小企业信用担保，必将有碍于对其他担保业务监管有效性的实现。所以，在构建监管框架时，要着眼于担保行业的发展全局，要建立一个具有前瞻性的监管框架，而不是只建立一个中小企业信用担保的监管框架。

　　同时，对于中小企业的扶持除了中小企业信用担保以外，还有很多其他的援助方式，如税收优惠、财政补贴、风险投资、开辟直接融资渠道等。中小企业信用担保作为其中一个重要组成部分，其作用当然是有效的，同时也是有限的(见表6)。即使是在中小企业信用担保体系建设比较成熟的国家，信用担保也只是中小企业融资服务体系中的一种服务工具、一种支持手段。实际上，不同种类、不同性质的企业，以及处在不同发展阶段、不同规模的企业，其所需的融资方式是不同的。此外，信用担保对社会经济体制、法律制度和信用环境有着较高的依存度，受到多方面因素的制约。作为一种风险较高的信用中介业务，盲目夸大其扶持中小企业的作用和信用放大功能，而疏于监管和风险控制，会导致中小企业融资过程中的风险与管理成本由银行转嫁给政府和担保机构，实际上反而不利于担保行业的持续健康发展。

　　表6

　　世界主要国家和地区担保贷款占贷款余额的比例

　　国家和地区 担保机构或计划 担保贷款的比例

　　美国 小企业信贷保证计划 5%(规模为110亿-130亿美元)

　　日本 中小企业担保协会 7.5%-8%

　　欧盟国家 担保基金或计划 3%(平均水平)

　　中国台湾省 中小企业信用担保基金 7%

　　2、没有明确区分政策性担保业务和商业性担保业务

　　从理论上讲，担保从业务性质上划分，大体上可以分为政策性担保业务和商业性担保业务两大类。二者是相互对称且高度地平行并列的，是一个完整的担保体系中不可或缺的两翼。可是，现在对于政策性担保业务和商业性担保业务的区分和政策性担保业务的界定在认识上存在着偏差，如果不加以澄清，将不利于制定完善有效的担保业监管体系。

　　中国担保业起步较晚，发展的路径不是由市场开始推动，而是在政府部门的推动下发展起来的。中国早期的大部分担保机构都是为了实现政策性目的由政府出资设立。到了20世纪90年代末，随着市场经济的发展对担保需求的增加，商业性担保业务的机会开始被人所发现，才有非政府资金进入担保市场，此后，一大批的担保机构开始设立。出于这样的背景，人们习惯于把担保机构划分为政策性和商业性两种，即认为只要是政府出资的并且业务是体现政府政策意图的担保机构就是政策性担保机构，其他的就是商业性的担保机构。但是现在看来，这样的分类是一种误解。

　　政策性担保和商业性担保不能按照机构性质划分，也不能以是否享受政府优惠政策为标准，只能从业务角度上来划分。担保机构不存在政策性与商业性之分，随着担保行业的发展演变，其从事的业务不再泾渭分明。很多担保机构，虽然是政府注资成立的，但是随着业务的发展，开始不断的涉足商业性担保业务，我们不能说它们是政策性担保机构。又如，政府为了节约财政资金而达到其政策意图，可以委托非政府出资的担保机构做政策性业务，这些接受委托的担保机构同样不是纯粹商业性的。因此，政策性担保业务的界定，必须同时满足以下三个标准：① 由政府财政出资，并且有持续的出资安排。由于政策性担保的经营目的是弥补市场机制运行缺陷，配合政府意图发挥其经济杠杆属性，提高社会总效益。因而决定了其出资者不可能是追求经营利润的资本拥有者，而只能是政府作为政策性担保的出资人。另外，政府出资开展政策性担保业务后，必须有持续出资的制度安排，否则政策性担保业务很难保证持续经营。因为政策性担保业务通常涉及高风险领域，对于从事政策性担保业务机构而言其所面临的收益和风险是不对称的。为了保证这类机构所提供的政策性担保服务运作链条的良性循环，必须形成相对稳定的、经常性的担保资金补偿机制。② 业务体现政府意图。政策性担保是政府的政策工具，体现政府的宏观经济政策，为政府政策意图的实现服务，坚决贯彻执行政府的指示。例如，中小企业信用担保作为政策性担保业务的一种就是为了实现国家扶持中小企业发展的政策意图而发起和运作的。但是，政策性担保业务在运作过程中可以而且应该采用市场化的方式，以最大效率的使用担保资源，使其发挥最大的作用。例如，现在的世界银行的担保基金项目、上海市政府的担保基金项目虽然都是政策性项目，却都采用了市场化的运行方式，收到了良好的经济效益。③ 风险化解机制是政府承担最后风险。政策性担保业务与商业性担保业务是不同的：商业性担保业务是自负盈亏的市场化经营方式，其风险完全可以由自己承担；而政策性担保业务不同，其巨大的风险如果由担保机构自己承担不仅不现实，而且会将风险转嫁到社会的各个部门，造成严重的后果。所以，政策性担保业务的风险化解必须由政府来完成，以支持政策性担保的稳健运作和良性经营。

　　为了实现社会公平合理和持续协调进步的社会性目标，政策性担保业务强调贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具，并以此作为其业务宗旨。当然，非盈利性并不意味着不讲财务效益，而是在“政策性”框架内的非主动竞争性的自然盈利，同样也需要讲求财务的可持续性。否则，政策性担保体系就难以长久维系。与之相反，在经济有效性目标驱使下，商业性担保业务在资源配置中往往呈现出趋利性强的特点，按照市场法则和比较收益原则，其业务宗旨必然也必须着眼于经营活动和业务能盈利。所以，对于政策性担保业务和商业性担保业务，监管的方式应该有所不同。政策性担保面临的风险属于政策性风险，所以对政策性担保业务应以合规监管为主，即监管的重点是担保业务的合规性，有无违规操作等。具体来说，包括担保机构资金的运用、运作程序的规范性等等。而商业性担保业务通常是独立、社会化出资、商业化运作、以盈利为目的，包括除贷款担保以外的工程履约担保、合同担保、债券担保、诉讼保全担保等其他担保业务。所以对商业性担保业务的监管目的是弥补市场的不完善，保护公众利益、控制风险、维护系统的稳定。

　　因此，无论是从国际经验还是理论逻辑来看，对商业性担保业务应采取“市场监管+行业自律”的方式，用市场手段解决市场问题，既可以最大效率的发挥监管职能，又可以避免政府的过多干预。但是，政府部门在商业性担保业务的监管中也要积极发挥作用，例如：设定进入门槛，保证资本金的规模；监管资本金的运作，保证风险准备金的安全性和流动性(通常是规定投资组合的合理比例)；控制担保放大倍数，保证清偿能力；担保机构的信息披露制度和定期评级等等。

　　3、对担保业务的监管缺乏细化，对担保机构监管关注不够，从而影响担保监管效力

　　从理论上来说，担保行业有广义与狭义之分。广义的担保行业指所有的机构(不仅仅是担保机构)所开展的担保业务所形成的行业。这除了专业性信用担保机构所开展的担保业务外，还包括企业、金融机构和个人之间，甚至是政府之间发生的担保行为，例如有些商业银行就对个人和企业提供某些类型的担保。而狭义的担保行业仅指由专业性信用担保机构及其所从事的业务所形成的一个行业。

　　这里所说的担保行业监管指的是对狭义担保行业的监管，即对专业性信用担保机构及其所从事的业务的监管，而不涉及其他的担保行为。一个完整的监管框架应该既包括对于担保业务的监管，也包括对于担保机构的监管。但是，中国现行担保行业的监管架构并没有明确对上述两方面监管的原则和措施，使得业务监管相对分散、机构监管力量不足。

　　1)担保业务监管细化程度不够

　　担保是伴随商品交换及商业信用的发展而产生的，随着社会对信用需求的不断增加。由于中国担保行业发展时间较短，经济环境、制度因素等外部条件与国外的情况不具有可比性。针对中国国情，要进行担保业务监管，特别是要在政府引导下建立一个建全的担保体系并保证其有效运行，需要一定量的监管框架设计和细化工作，业务品种、管理方式、责任、风险都要根据不同业务的风险收益状况进行细分。严格来说，不同的业务类型应有不同信息披露和风险控制标准，不同类别应有不同的准入原则、按不同的标准提取风险准备金、有不同的追偿成本，不能仅仅简单照搬金融企业的标准。基于这一原因，不同的担保业务需要不同的进入门槛、风险控制手段和信息披露制度，比如金融的信用增级担保，证券监管机构表示，今后从事金融增级业务的担保公司注册资本不应少于30亿元人民币，否则起不到金融增级作用，也无法覆盖其中的风险；而工程履约担保有及时止损和分阶段担保的机制，所以资本金几个亿的担保公司可以为几十个亿的工程做担保。因此，针对不同的担保业务采用不同的规范标准和监管措施就显得非常必要。

　　2)担保机构监管关注不够

　　业务监管仅能对专业性担保机构所提供的某项业务进行风险控制和防范，但在如何控制和防范一个专业性担保机构所面临的整体风险方面却略显乏力。因此，有必要建立一个统一的平台进行担保机构监管，从机构整体角度对其实施风险监控，有效维护行业体系稳定。

　　担保机构监管主要包括行业准入监管、资本金运作监督、信息披露制度和信用评级制度等等针对所有担保机构的较为宏观方面的监管规则。另外，担保行业的政府主管部门同时也是担保行业协会的主管部门，负责行业协会的审批，指导行业协会的行业自律工作。

　　担保机构监管是担保业监管框架内必不可少的一项重要环节。其他各个政府部门对于具体担保业务的监管都应该包括在担保行业主管部门所建立的统一监管规则之下，同时，统一的监管规则协调各个政府部门的分类监管，可以有效的避免监管空白、重复监管和监管冲突的现象的发生，提高监管效率，这对于中国担保行业的监管框架的建立具有重要的意义。