摘自《民航总局网站》 2007年10月08日

    光辉批示 非凡历程

    ——纪念周恩来总理对民航重要批示五十周年

    中国民用航空总局局长 杨元元

    50年前的今天，敬爱的周恩来总理在民航局《关于中缅通航一周年的总结报告》上作出批示：“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”。这一重要批示，科学概括了民航工作的主要特点，深刻阐明了民航工作的基本内容，精辟确定了民航工作的原则要求，成为民航工作总的指导方针。无论是在过去实行计划经济体制时期，还是在改革开放以来迈向社会主义市场经济体制时期，无论是在民航过去的建设发展过程中，还是在现在及未来构建新一代民用航空运输系统、推进民航强国建设的进程中，这一重要批示都闪耀着恒久的光辉。

    （一）

    1949年11月2日，中央政治局决定在人民军事委员会下设民航局，从此揭开了我国民航事业的新篇章。11月9日，刘敬宜、陈卓林率领原中国航空公司和中央航空公司在香港的2000多名员工通电起义，12架飞机同时飞到中国共产党领导下的新中国。“两航”的飞机和人员成为新中国民航最初的主要物质技术基础。从此至1957年，是新中国民航的初创时期。

    老一辈无产阶级革命家十分重视民航的建设和发展。毛泽东、刘少奇、周恩来都对民航工作作出过许多重要指示或批示。1950年，毛泽东主席签署发布了《中华人民共和国飞行基本规则》，使民用航空器在中国领空内安全飞行有了规范和法律依据。1950年4月，刘少奇副主席为《人民空军》杂志创刊的题词中指出，“强大的人民中国，必须有强大的人民空军与民航事业”。周恩来总理对民航的组织建设、管理体制安排、航线开辟、基础设施建设、保障安全、改进服务等各个方面，倾注了大量心血。1950年8月1日，新中国民航开辟了天津至重庆和天津至广州两条航线，实现了国内航线的正式开航。1950年7月1日成立的中苏民用航空股份公司（1951年1月1日起苏方股份全部移交给中国，公司撤销），开辟了以北京为中心飞往赤塔、伊尔库茨克和阿拉木图的３条国际航线，新中国民航国际航线正式开航。1950年，中国民航仅有航线12条，载运旅客1万人，运输总周转量157万吨公里。到1957年，有航线27条，完成运输总周转量1534万吨公里，运输旅客6.85万人次。

    1956年4月，中缅航线开通。在运营1年多后，1957年8月28日，时任民航局局长邝任农同志向时任国务院第六办公室主任的王首道同志呈送了中缅通航一周年的总结报告，并请转呈周恩来总理。9月7日，王首道同志将民航局的报告并附上亲笔说明呈报总理。10月5日，周恩来总理对总结报告作出了“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”的重要批示。这个批示的概括力、针对性和指导性很强，尤其是“保证”、“改善”、“争取”，表现伟大的政治家观察事物的高瞻远瞩。民航安全工作涉及人、飞机、环境等多种要素，是一个关联度非常强的复杂系统。飞机在天上飞，对安全极端灵敏，发生问题可供处理的时间、空间非常有限，必须“保证”把安全放在第一位。民航服务是随主客观情况变化而变化的动态发展过程，服务标准要不断提高，服务工作要不断“改善”。民航运输最重要的价值在于高速性，正点起飞、准点到达是普遍的要求，但保证运输时效涉及面很广，有些因素如气候变化等不以人的意志为转移，要尽可能“争取”飞行正常。这三句话，从此成为我国民航行业基础工作的指导方针。

    （二）

    在周总理批示精神的指引下，经过一代又一代民航人的艰苦奋斗，我国民航事业发生了翻天覆地的变化，尤其是在我国实行改革开放政策以来，取得了举世瞩目的巨大成就。50年后的今天，中国民航已成为全球第二大航空运输系统，在中国经济社会发展和世界航空事业发展的进程中，扮演着愈来愈重要的角色。

    ——航空运输取得长足发展。2006年，中国民航运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别达到305.8亿吨公里、1.6亿人和349.3万吨，分别是1957年的1993倍、2336倍和700倍，1957-2006年年均增长率分别是16.4%、16.8%和14.0%；分别是1978年的102倍、69倍和55倍，1978-2006年年均增长率分别为18%、16.3%和15.4%。1978年以来，航空运输总周转量的增长速度是同期中国GDP增长速度的约1.87倍，是全球航空运输总周转量增长速度的约3.2倍。航空运输总周转量和旅客周转量（不含香港、澳门、台湾地区）在国际民航组织（ICAO）缔约国中的排名均从1978年的第37位上升到2005年的第2位。2006年我国定期运输总周转量、旅客运输周转量和货物运输周转量分别排名世界第2、第2和第6位。 2006年我国民航旅客周转量在国家综合交通体系中的比重为12.3%，而1978年这一比例仅为1.6%。

    1957年，我国民航仅有国内航线23条，通航城市36个，按不重复距离计算航线里程为22120公里；有4条国际航线，按不重复距离计算航线里程为0.4万公里。到2006年，定期航班航线总数达1336条，按不重复距离计算航线里程为211.35万公里。其中国内航线1068条（至香港、澳门航线43条），通航全国140个城市，按不重复距离计算航线里程为114.73万公里；国际航线268条，通航42个国家的91个城市，按不重复距离计算航线里程为96.62万公里。

    1957年底，全行业拥有各型飞机118架。2006年底，民航全行业运输飞机期末架数为998架，其中大中型飞机年底期末架数为921架。通用机队规模达到457架。

    ——通用航空稳步增长。1957年全行业通用航空共完成作业飞行9168小时。2006年全行业通用航空共完成作业飞行小时91901小时，是1957年的10倍。1957-2006年，我国通用航空生产平均增长率为4.8%。改革开放的1978-2006年，我国民航通用航空生产平均增长率为4.2%。

    ——基础设施建设成绩巨大。1957年，我国民用机场数量不到40个，规模小、设备简陋。北京首都机场于1958年3月正式投入使用，上海虹桥机场和广州白云机场于1964年4月下旬开始投入使用。到2006年底，全国共有航班运行机场147个（含军民合用机场），通用航空机场70多个。在绝大部分机场都建立了供油设施。运输机场中，能起降波音747型飞机的26个，能起降波音737飞机的有121个。2006年，在所有航班运营机场中，旅客超过1000万人次的机场有7个，按旅客吞吐量排名北京首都国际机场名列世界第9位，首次进入世界前10位。

    1957年，全国民航仅有少量通信业务电台和机场管制塔台。到目前，已经形成了区域管制—终端（进近）管制—塔台管制三级空中交通管制服务体系。共建有42个高空、中低空、终端（进近）管制中心及自动化系统，建立了专用卫星通信网、数据通信网、气象数据库和信息服务网络、航空情报自动化系统等。建立了北京、上海、广州等区域管制中心。中国大陆东部和中部绝大部分地区的高空管制区和进近管制区都实施了雷达管制，京—沪—穗以及上海—日本福冈实现了航路雷达管制。

    从上个世纪80年代开始，我国民航信息化建设开始起步。目前，已经建立了由旅客订座系统（ICS）、代理人分销系统（CRS）、机场旅客处理（DCS）、航空货运信息处理及民航商务数据网络等组成的大型计算机数据实时处理系统，同时建立了收入管理计算机系统。空管系统建立了民航空管数据通信网。航空公司普遍建成集成统一的飞行运行管理系统、常旅客管理等商务信息系统。使用电子客票的比例超过90%。

    ——航空安全接近航空发达国家的水平。1957-2006年，全行业累计运输飞行2669万小时。以每10年二等或重大以上运输飞行事故统计，平均每10年运输飞行事故万架次率下降57.2%，万时率下降49.2%。

    除上个世纪70年代安全水平停滞不前和90年代中略有反复外，总体安全水平一直不断提高。特别是上个世纪80年代以后，在航空运输量迅速增长的情况下，事故率持续下降。“六五”期间（1981—1985）事故率是5.42次/百万飞行小时，“七五”期间（1986—1990）事故率是2.73次/百万飞行小时，“八五”期间（1991—1995）事故率是2.95次/百万飞行小时，“九五”期间（1996—2000）事故率是0.65次/百万飞行小时，“十五”期间（2001—2005）事故率是0.29次/百万飞行小时。2006年，全行业未发生运输飞行事故。

    如果以十年平均的百万架次事故率来比较，1996-2005年世界民航平均水平为0.999，中国民航为0.694，比世界平均水平低30%。从2004年“11?21”到目前，全行业连续安全飞行时间已达到34个月、900万小时，创造了中国民航历史上最长的安全记录。

    今年，国际民航组织对我国民航进行安全审计的结果表明，我国民航执行国际标准与建议措施的符合率为87%，这一结果在已经接受审计的46个国家中排行第三，好于某些发达国家。按照波音公司提供的数据，中国目前是全球航空最安全的地区之一。

    ——服务质量和航班正常率总体呈上升趋势。50年来，民航一贯高度重视服务和航班正常工作，民航热情周到的“文明服务”成为服务行业的样板，争取飞行正常以实现固有的“快捷性”成为航空运输服务的竞争优势。尤其是上个世纪90年代中期以后，随着航空运输市场由过去的卖方市场转为买方市场，民航采取了一系列举措大力改善服务工作和提高航班正常率，取得了显著成效，得到了社会的普遍认同。目前，我们已经建立了比较健全的运输服务规章、标准，建立了提高航班正常率的协调联动机制，建立了保护消费者权益的组织机构和消费者投诉处理机制，运输服务、航班正常和维护消费者权益已经纳入规范化、标准化和法制化的轨道。近几年，一些航空公司在国际上获得了“五星钻石奖”；在航班总量大幅度增加、空域资源日趋紧张的情况下，航班正常率基本稳定在80%以上。

    ——改革开放取得重大进展。在1980年以前，中国民航基本上实行军队管民航和政企合一的管理体制。1980年，中国民航走上企业化道路。从1987年开始，进行了以民航管理局、航空公司、机场三者分立为主要内容的体制改革，在行业内引入了竞争机制。2002—2004年，中国民航进行了新一轮体制改革。原中国民航总局直属的航空公司和服务保障企业联合重组，其资产和人员交由国务院国有资产管理委员会管理。除北京首都国际机场和西藏区内机场以外，原中国民航总局管理的其他机场全部移交地方政府管理。民航行业管理部门进行了机构、职能的调整，建立了“民航总局—民航地区管理局—民航省（区、市）安全监督管理办公室”三级监管体制。改革空中交通管理体制，形成了总局空管局—地区空管局—空管中心（站）三级管理与运营的体制框架。为加强航空保安工作，组建了空中警察队伍。在改革管理体制的同时，对行业管制政策进行调整和完善。放宽了对所有权的限制，允许民营资本投资经营航空公司。放松了航线准入、航班安排和设置运营基地的管制。放松了价格管制。在企业改革层面，自上个世纪90年代中期以来，一些航空公司和机场进行了股份制改造并成功上市，经营机制得到转换，现代企业制度建设取得明显成效。目前，中国民航已初步建立了符合社会主义市场经济要求、并与国际接轨的新的行业管理体制和运行机制。

    中国民航不断扩大对外开放，目前已形成全方位、多层次的对外开放格局。截止2006年底，中国与其他国家双边航空运输协定数量达到106个（其中13个为草签）。已在海南、南京、厦门等城市试点开放客运或货运第五业务权。自1980年以来，中国民航通过外国政府贷款、中外合资、外商独资、融资租赁、海外上市等方式，已累计利用外资达300多亿美元。2002年，中国政府颁布了新的《外商投资民用航空业规定》，外商投资中国民航业的比例及其他限制条件大为放宽。在航空维修、航空货运、航空食品等众多领域，成立了一批中外合资企业。中国国际、东方、南方和海南航空股份有限公司均在海外成功上市。中外民航管理、科技、人员培训等领域的交流与合作不断得到加强。积极参与国际民航事务，2004年我国成为国际民航组织一类理事国。今年9月22日，在国际民航组织第36届大会上，我国以高票（160票，列第一位，为历届最高票）连任国际民航组织一类理事国。

    （三）

    我国人口众多，疆域辽阔，资源丰富，适合发展民用航空业。

    本世纪头20年，是我国民航发展的重要战略机遇期。从国际环境看，世界经济将持续增长，经济全球化趋势深入发展，各国经济及文化的相互联系和影响日益加深，资金、信息、商品、劳务、人口在全球范围流动将对国际航空运输产生更大需求。伴随着经济全球化和区域经济一体化，全球航空运输自由化、区域化和航空企业联盟化趋势方兴未艾，对中国民航国际竞争力提出了很大挑战，但也给中国民航发展带来了更加广阔的空间。新一代航空运输系统建设在航空发达国家启动以及航空领域新技术的日新月异，对中国民航的建设和发展产生了新的积极的影响。从国内环境看，中国经济迈入新的发展阶段对民用航空提出了持续增长的巨大需求。预期到2020年，中国人均GDP将达到3000美元。在人均GDP为1000-3000美元这个发展阶段，国内外贸易将十分活跃，产业结构将发生重大转换，城乡居民消费水平将大幅度提高，对交通运输的需求空前旺盛，是航空运输发展的黄金时期。与此同时，中国构建社会主义和谐社会也为中国民航发展提供了新的契机。

    另一方面，我国民航现在并将在较长的时间内处于成长期，也面临着巨大的挑战。目前，从总体上看，航空运输无论是在数量上还是在质量上，都还不能充分适应国家改革开放和经济社会发展的需要。这主要表现在：一是发展的主动性还不够，更多地表现为被动适应市场需求；二是发展的协调性还不强，东、中、西部民航发展不平衡，支线航空、航空货运、国际航空、通用航空的发展相对滞后；三是可持续发展的能力还不高，存在基础设施、人员素质和管理水平“三个跟不上”的矛盾。这些问题，是发展中的问题，必须通过发展的办法来解决。

    面对空前的机遇和空前的挑战，2002年，在党的十六大精神指引下，中国民航总局提出了在本世纪头20年实现从民航大国向民航强国跨越的战略目标。2005年，根据世界特别是发达国家民航的发展趋势，又提出了建设新一代航空运输系统的宏伟构想。2006年，民航总局党委落实党的十六届六中全会精神，根据构建社会主义和谐社会的要求和部署，提出了构建和谐民航的重大举措。这是在深刻分析国内外环境和民航发展所处历史阶段后，对行业发展战略体系的不断丰富和深化。建立新一代民用航空运输系统、构建和谐民航是民航强国总战略下的分战略，是民航强国战略体系的重要组成部分。三者的内在统一性是中国民航未来的发展要以科学发展观为指导，更新发展理念，转变发展模式，提高发展质量，不断增强国际竞争力和服务国家经济社会发展的水平，从而实现由大到强的深刻转变。

    我们初步预测，到2020年，我国航空运输总周转量将达到1500亿吨公里以上，旅客运输量7.7亿人，货邮运输量1600万吨；北京、上海、广州三个城市的机场旅客吞吐量都将超过1亿人次；航空公司每天将有5000架左右的飞机在空中飞行；各机场每天将有50000个架次的起降。航空旅客周转量在国家综合交通运输中所占的比重超过20%。通用航空得到广泛应用。

    我们初步规划，到2020年，西部边远地区的多数居民在3小时车程的范围内可以享受民航服务，发达的东部沿海地区居民在1小时内即可到达最近的机场，航空成为社会公众中远程出行的主要选择方式。到2020年，保障航空安全长效机制基本形成，安全保障水平明显提高，运输飞行每百万小时重大事故率不超过0.15；服务质量明显提高，旅客满意度高于90%，航班正常率保持在85%以上，平均延误时间控制在0.5小时以内，航空消费者的权益得到切实尊重和保障；行业内各市场主体关系和谐，公平有序竞争的市场环境形成；形成结构合理、业务技术水平和思想道德素质较高的民航员工队伍；东部与西部、干线与支线、客运与货运、国内与国际、航空运输与通用航空发展均衡，民航进入全面、协调、可持续发展的新阶段。

    为了应对空前的机遇和挑战，顺利实现2020年远景目标，我们要坚定不移地贯彻落实周恩来总理对民航工作重要批示精神。在构建新一代民用航空运输系统和建设和谐民航，进而实现从民航大国到民航强国历史性跨越的伟大进程中，我们要以更加科学的态度、更加宽广的眼光和更加扎实的行动，保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常，努力推动我国民航又好又快发展。

    保证安全第一。一是不断健全保证安全第一的组织机构与管理机制，加强监管与监察机构建设，完善安全生产责任制度。二是从宏观上正确把握航空运输增长速度、发展规模与保障安全能力的关系，从发展源头上保持适当的安全裕度。三是进一步研究航空运输的技术特点和运营规律，树立系统安全管理理念，加快安全管理体系建设，推进安全审计，全面增强系统安全风险防范意识与能力。四是进一步完善航空安全法规和标准体系，同时建立航空安全法规和标准反馈及分析系统。五是大力加强教育培训工作，建设一支技术精湛、与国际水平相一致的专业化人才队伍。六是加快推进安全科技体系建设，积极引进和消化吸收国外先进安全科学技术成果，增强自主创新能力，为保障安全提供支撑。七是增强从经济上防范安全风险的能力，保证必要的安全投入。八是努力建设具有我国民航特色的先进安全文化。

    改善服务工作。一是要针对新出现的营销模式如电子客票的销售使用，从保护消费者权益的角度立法予以规范，进一步完善运输服务的规章、标准体系，并强化执行服务规章、标准的监督管理。二是要大力加强从业人员服务态度和服务技能的教育培训，提高服务主体的综合素质，从而提高对服务客体的服务水平。三是要通过一系列评优竞赛、创服务品牌、消费者评价等活动，强化对民航运输服务企业及服务人员的激励与约束机制。四是大力加强服务基础设施建设，营造良好的服务环境。五是充分利用现代信息技术和其他先进技术，提高服务的便利程度和效率。六是采用先进科技，在不妨碍旅客在侯机楼内自由流动的情况下进行安全检查，发挥铁路、公路等综合交通效应，缩短旅客从出发到抵达最终目的地的时间。

    争取飞行正常。一是建立、完善航班正常管理的规章制度。明确航空公司作为治理航班延误的责任主体，机场、空管部门进行协同配合。明确地面服务代理人在航空公司予以相应授权的前提下对航班保障工作承担责任。二是建立提高航班正常率的激励与约束机制，将航班正常与航线经营权管理、航班时刻分配挂钩，制定具体标准。定期向社会公布各航空公司航班正常率，接受社会监督。探讨大型机场对所飞航空公司航班延误情况统计、管理、公布、处罚的程序和机制。三是完善航班延误处置机制，及时向旅客发布准确的航班信息，完善应急预案。四是大力加强民航气象系统建设，全面、系统地提高天气观测和预报水平，大大减少天气对飞行的影响。

    实现民航强国的目标，在新形势下进一步落实周恩来总理的光辉批示，关键在民航行业的各级领导，尤其是各高层的主要领导。在我们领导的头脑中，要时刻把人民的生命财产安全放在首位，坚定地、真正地把保证安全放在第一位，而不是第二位，第三位。要不断努力改善我们的服务，适应人民群众不断提高的需求，要积极、主动、科学地抓好飞行正常工作。在纪念周恩来总理对民航工作作出重要批示五十周年之际，我想讲一个在民航创建初期周总理抓民航工作的例子，与各级领导共勉。

    1973年9月9日凌晨1点08分，一架巴基斯坦的波音707飞机从首都机场起飞，目的地卡拉奇，机上共138人。起飞后4分钟，飞机第三号发动机失火。1点12分巴方机组灭火后请求放油返回首都机场降落。当时中国民航还没有一架波音飞机，也没有经历过飞机空中放油，而且首都机场还没有划定空中放油区。从塔台的指挥员开始一级一级向上请示，经过16道关口，也没有人肯站出来给予明确的指示。时间在一分一秒地过去，夜空中巴航的飞机继续在空中盘旋，机舱内12名乘客连同18名机组的生命随时都可能发生危险。最后是时任北京管理局局长的张瑞霭同志果断下达了放油返着陆的命令。33分钟后巴航的飞机安全降落在首都机场。第二天，也就是9月10日凌晨1点30分，周恩来总理在人民大会堂召开紧急会议，了解此次事件的经过。周总理从塔台值班员问起（周总理还亲切地让他坐在自己的身边），逐级逐人地询问有关情况。周总理表扬了张瑞霭同志，严肃地对当事的各位领导提出批评，告诫大家处理任何事情都应以人民群众的生命安全为重，以国家和人民群众的根本利益为重。象这样层层官僚主义，怕负责任，置人民群众利益于不顾，安全怎么能保证？批评完后，周总理又让人找来地图和大家一起研究，在首都机场北部山区划定了放油区（至今我们用的仍是这个区域）。最后，周总理指示将此事通报全民航，同时明确在民航各大机场划定空中放油区。会议开完时已近凌晨5点了。周恩来总理的光辉典范将永远激励我们兢兢业业地为党为人民做好民航的工作。

    忆往昔，五秩风雷写就鲲鹏扶摇遨游九重天；看未来，廿载光华筑成梦想高飞驰耀五洲风。今天，我们重温周总理的教诲，是为了获取智慧和启迪，从而更好地把握民航现在的发展和未来的方向。周总理的光辉批示，给了我们深刻而重要的启示，是民航的宝贵财富，我们必须牢牢铭记。我们深信，在党中央、国务院的正确领导下，在周总理光辉批示的指引下，我们一定能够在不远的将来实现民航强国的宏伟目标，为建设社会主义和谐社会和中华民族的伟大复兴做出新的更大的贡献！