摘自《金融时报》 2007年06月11日

    刘大为高级经济师，享受政府特殊津贴专家。2001年赴澳大利亚新南威尔士大学高级访问学者。曾经在工业、商业和政府研究部门工作，1991年初进入金融界。先后担任中国建设银行信托投资公司总经理，中国投资银行行长和国家开发银行总会计师职务，对我国银行业的改革和发展进行了一系列的调查与研究。近年来参与了若干关于我国政策性银行和开发性金融改革和发展的重大课题研究。

　　首席观点

　　本期做客嘉宾：

　　国家开发银行总会计师刘大为

　　政策性银行的改革和发展是我国当前金融体制改革的重要组成部分，也是引起社会各界广泛关注的金融热点问题。今天，国家开发银行总会计师刘大为做客《首席观点》，与广大读者一起交流、探讨在金融开放条件下，政策性银行的体制、功能和内部治理等与其未来发展紧密相关的几个重要问题。

　　一、政策性银行在经济体制改革和发展中遇到的挑战与转型

　　记者：我们知道，自从1994年初三家政策性银行正式挂牌以来，在最初的一段时间里，三家政策银行还是一种“输血式”的银行融资模式，或者仍然作为政府的“出纳”。但这种被称为“输血式”的融资制度安排，使三家政策性银行在后来的实际工作中都不同程度地遇到了巨大的挑战。不仅资产质量迅速恶化，在短短几年时间，不良贷款就上升到40％、甚至50％以上。而且资金筹集困难，更为重要的是来自经济社会发展客观需要的挑战，从而引发了某些方面或领域在融资制度安排上的转型。您作为这一阶段的亲历者，是否可以通过几个典型案例来描述一下这一转型阶段的阵痛与重生的感受？

　　刘大为：当然可以。首先是1998年。当时由于亚洲金融危机的影响，我国采取“投资拉动”的积极财政政策，政府大幅度增发国债。特别是1996年我国的城市化率达到30％以后，城市化的速度明显加快。但是，当时城市发展中基础设施的融资仍然是一个巨大的瓶颈，按照原来的投融资体制是无法解决的。电力部门管电力部门的事，通讯部门管通讯部门的事，各部门之间互相没有沟通渠道，虽然每一个项目启动都要列入计划，但是由于管理体制没有改变，各个项目在时间、资金配备上是不同步的，在城市建设中形成许多“拉锁马路”、“胡子工程”。一般说，城市基础设施建设有三方面的资金来源，财政、银行和资本市场，但是互相不连接，城市基础设施所需要的大额资金、长期资金和关联度强的资金，缺少相应的融资制度来给予支持。这种融资上的困扰成为当时城市化加速，也是“投资拉动”中迫切需要解决的一个问题，对我国成立时间不长的政策性银行是一个重大的考验。

　　这个问题的破题是1998年底在安徽省芜湖市完成的。当时国家开发银行改变了单独对某一个项目进行信贷支持的传统做法，而是采取对芜湖的这个中部城市、也是正在崛起的一个中等城市基础设施融资进行综合授信，在这个城市基础设施建设可以承受的信用总额度之内设立了一个平台，成立了芜湖市基础设施投资公司，安排了第一笔贷款10.8亿，对它下面的若干子项目进行“组合贷款”，从而突破了当时城市基础设施融资的基本制度安排。

　　这种模式就是所谓的“金融支持+信用建设+资源整合”，对城市最主要的资源，也就是土地通过“招拍挂”公开出售，而不再通过市长审批，用市场的方式进行信用结构的安排，起到了事半功倍的良好效果。1998年以后，我国100多个城市陆续采取这种以“信用建设先行”、“平台统一运作”的融资方式，支持基础设施整体推进，使我国大中城市的城市化速度明显加快，更重要的是对“投资拉动”的客观经济政策形成有力的支持。

　　记者：辽宁省“棚户区”的改造，也应该是政策性银行融资制度变革中浓重的一笔吧。

　　刘大伟：这也是我下面要重点讲的一个成功案例。政策性银行融资制度遇到的第二次挑战发生在2005年，当时宏观调控的方向发生了转变，民生产业或者说民生问题变得突出了，突出事件就是辽宁省“棚户区”的改造。辽宁省是老工业基地，有11个城市由于历史原因存在着大量的棚户区，形成这种局面一方面是50、60年代“先生产、后生活”指导方针的必然结果，另一方面反映了当时还没有任何投融资制度可以有能力支持像这类“棚户区”项目的改造，是先搞地下基础设施，还是先盖上面的房子；是一片一片地改造，还是一栋一栋地翻新，资金需求量大，市场化程度低，涉及到千家万户和历史上方方面面的政策制约。改变“棚户区”的居住状况，对于政府、企业、银行和老百姓来说，都是一个急于求解而又很难回答的问题。

　　到2005年初，辽宁省形成上百个5万平方米以上连片“棚户区”，几乎没有基础设施的支持，几代人住在里面，约800多万平方米的棚户区，需要资金180多亿。在改革开放20多年以后，还存在着这样的情况是非常不协调的事情。怎样破解这个难题，对政策性金融又是一个巨大的挑战，它需要一种新的融资制度设计。

　　对于解决“棚户区”问题，从中央到地方都很重视，各级政府尽可能动员财政的力量，大概可以拿出改造所需资金总额的三分之一的资金，安排到财政预算中，逐年用到“棚户区”改造项目中。

　　另外三分之二怎么办？出路有两条，一条是动员社会力量，当地老百姓有一个共同的心愿，“尽快搬出棚户区”。老百姓集资解决了20多亿；而对这个民心工程，建筑企业和开发公司都同心同力地把利润降到最低，改造全过程都是“阳光工程”，包括采购的建筑材料全部实行张榜公布、全民监督，用最低的进价和最低的施工费完成“棚户区”的改造工程，这样又可以节省一部分资金。

　　另一条出路就是从银行贷款，要求是首先能控制风险，做到“有贷有还”，其次是资金到位时间短、快，解燃眉之急。面对这个挑战，国家开发银行改革内部操作程序，设立评审“绿色通道”，仅用了不到3个月时间就完成全部评审程序，提供总额60亿的贷款，其核心价值在于把政府的信用、市场的信用、全社会的信用和金融机构的信用有机联结在一起，有力和及时地支持了“棚户区”的改造。一年以后，人们期盼多年的辽宁省“棚户区”改造第一期工程顺利完成，同时，也创造了投融资制度的“棚户区改造”新模式。这是我国1994年成立政策性银行以后，在融资制度安排上又一次质的变化和飞跃，适应了经济社会发展的新形势、新需求，非常值得总结和推广。

　　二、金融开放下政策性银行改革与发展的模式选择

　　记者：总结我国政策性银行和政策性业务运行多年的经验，深入分析我国金融对外全面开放前后，政策性银行的改革与发展，您对政策性银行的未来改革有哪些期待？

　　刘大伟：首先考察一下国际上政策性银行的发展模式。到目前为止，国际上的政策银行大概有550多家，“二战”以后得到快速发展，包括国际性的如世界银行、地区性的如亚洲开发银行和许多国家性的政策性银行。总的来看，政策性银行发展趋势是政策程度从高到低，业务范围从简单到多元化，是个动态变化和不断提升的过程。当然，固守在高政策下的制度安排，一成不变地等待“输血”，而不得不关闭的国际案例也时有发生。从这个基本发展趋势出发，总结在金融对外全面开放前后我国政策性银行和政策性业务多年的运行经验，我认为，政策性银行的改革和发展，至少应包括以下三方面内容：

　　第一，关于政策性银行的基本属性和基本功能，也就是它的基本内涵。正如人们所知，政策银行是基于政府的目的设立的银行，所以，它不仅仅是一个简单的项目贷款机构，更重要的是它需要实现政府的发展目标。这就决定了政策性银行不是仅仅从现有的既定模式出发思考问题，而是要从经济社会发展的实际需要出发，尤其是从那些融资“瓶颈”领域出发。例如，1998年以后我国城市基础设施建设加快，客观上需要考虑和提供新的融资制度安排，也就是推进制度和信用建设。

　　2005年以来，民生问题大量出现，中小企业融资难、贫困学生贷款难，等等，都反映了要从经济社会发展的实际需要出发去提供新的融资制度安排。从国际和国内经验看，解决这类社会问题通常离不开“政策性”，对于“政策性”如何理解呢？它包括三个层次的内容：第一是政府直接“出资”，包括财政补贴、呆账核销、税费减免等政策；第二是政府在经营上“特许”，如机构设立、发债融资、基金设立，等等；第三是给予隐性“信用支持”，如“承诺函”或政府的组织协调。对于政策性银行来说，推进新型融资制度建设，就是努力使政府少出钱或不出钱，而是通过政府经营特许和“信用”的充分发挥，实现融资制度上的创新和突破，这就是“政府增信”和“机构增信”，是各国实践证明的、融资制度安排上递进式的发展模式。

　　除了基于经济社会发展的实际需要出发，政策性银行在“政策”含量上遵循着从高到低的变化规律之外，在特许经营的范围上，实行从单一向多元化演进的策略也十分重要，这也是国际惯例和基本发展规律。在“贷款”这种单一方式实施的同时，基于经济社会发展的实际需要和市场建设的目的，对政策性银行适时地增加包括基金、投资和融资租赁等手段，采用多种金融工具并用，达到支持和提升政策性银行破解融资瓶颈的效果。

　　第二，如何从加强对政策性银行监管的角度推动市场的发展和建设，从而实现监管的创新和有效性，是一个需要认真思考的问题。因为，以提升对一系列社会瓶颈领域融资能力为基本目标的新型融资制度，一般来说与既定的监管制度之间是一对矛盾。因此，创新监管、实行以满足经济社会发展的实际需要和推动市场发展为目的的动态监管体系，无疑将有助于解决这对现实中存在的矛盾。

　　第三，加强政策性金融机构的内部治理。既然是一个银行，就有内部风险控制和运营结构治理的强烈内在要求，就需要不断增加经营和管理透明度，实现机构自身的增信和高效运营。在这方面，我国政策性银行，乃至所有金融机构都面临着任重而道远的历史性任务。

　　概括起来，金融开放下政策性银行改革和发展的要点就是，基于经济社会发展的实际需要，通过市场化的方式，进行政策性银行基本制度的安排和融资模式的设计，在适时降低其政策性含量的同时，对其业务功能逐渐实行多元化的经营特许，不断提升其内部治理水平，从而完成我国对诸多社会瓶颈领域的融资模式从“输血式”到“造血式”的转化，使政策性银行可持续发展，进而成为我国金融体系中具有竞争能力的重要组成部分。