摘自《瞭望》新闻周刊 2007年03月12日

    社会领域立法将成为未来几年突出着力点

    由于要对物权法草案和企业所得税法草案进行审议，本次全国人大会议较往年延期两天。两法都是在中国特色社会主义法律体系中起着支架作用的基本法律，两法的制定被普遍认为是中国法制进程的重要一步。

    按照党的十五大和十六大要求，中国特色社会主义法律体系形成的时间是2010年。与此相关，九届全国人大及其常委会的成就是“初步形成”，而本届全国人大及其常委会曾定下的目标是“基本形成”。

    如今距“基本形成”只剩一年，距“形成”也只剩三年，全国人大常委会法制工作委员会有关负责人日前对《瞭望》新闻周刊表示，上述目标将如期完成。

    一个目标三个阶段

    据全国人大常委会法工委有关负责人介绍，中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅、法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次的法律规范组成的协调统一的整体。

    关于法律部门，法学界有不同的划分方法，全国人大常委会根据立法工作的实际需要，将我国的法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

    关于“三个层次”，是指法律，行政法规，地方性法规及自治条例和单行条例等三个位阶的规范性文件。而我国的部门规章和地方规章虽也具有泛义上的法律效用，但并不包括在这一体系内。

    自党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的总体目标和要求后，到达这一目标的进程可分为三个阶段，即九届全国人大的“初步形成”，本届人大的“基本形成”和2010年的“形成”。

    2002年10月，《中华人民共和国法典》首发之际，时任全国人大常委会委员长的李鹏即指出，我国已初步形成了有中国特色的社会主义法律体系。

    法工委有关负责人解释，之所以称“初步形成”，是因为在九届全国人大及其常委会任期内，由七个部门、三个层次组成的法律体系框架已建立起来。

    2003年3月，换届后的十届全国人大提出，本届全国人大及其常委会立法工作的目标是“基本形成中国特色社会主义法律体系”，立法重点将是“提高立法质量”。

    法工委有关负责人称，基本形成即在初步形成的基础上，将每个法律部门中支架性的、现实亟需的、条件成熟的法律制定和修改完成。在此之前，刑法、诉讼与非诉讼程序法部门相对完备，本届人大及其常委会过去4年主要的立法着力点是宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法等部门，其代表作之一为2004年修宪。

    作为法律体系主干的法律，截至2003年2月底，现行有效的法律为192件，到今年2月底，已有223件，4年时间增加了31件。这4年内，法律、法律解释和有关法律问题的决定，一共制定和修改了70多件。

    而中国特色社会主义法律体系最终形成的标准，则是“每个法律部门的主要法律都要制定出来。”这位负责人指出。

    加强社会领域立法

    与上述要求相对照，“目前来看，比较缺的一是民法典，一是社会领域的立法。”全国人大代表、全国人大法律委委员、中国人民大学法学院院长王利明教授对《瞭望》新闻周刊表示。

    民法典中有两个重要法律，首先是物权法，可望在本次全国人大会议获得通过；其次为侵权责任法，已列入全国人大常委会2007年立法计划的预备项目。

    根据此前不久公布的常委会2007年立法计划，全国人大常委会今年将集中力量，确保提请审议或通过20件法律案，包括修改民事诉讼法、刑事诉讼法等一批现行法律，制定社会保险法、循环经济法、就业促进法等一批新法律。

    法工委有关负责人介绍，以上20件立法项目，争取在2007年审议通过10～15件，总体上说，基本形成中国特色社会主义法律体系的立法目标将如期实现。

    清华大学法学教授于安对《瞭望》新闻周刊称，这一立法计划与此前相较，体现出比较明显的调整思路，即从以经济领域立法为重心到着力加强社会领域立法。社会保险法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法等是典型代表。

    向社会领域“倾斜”的调整有其大背景。去年党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出全面部署，要求“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规”。

    法工委有关负责人表示，六中全会对人大立法工作提出了新的要求，要在继续完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障，适应社会事业优先发展的需要，确保本届立法目标。

    他还认为，过去经济的发展也为加强社会事业发展、加强社会领域立法提供了较好的基础。

    从“法治固有的核心含义是保障私权、规范公权”观点出发，王利明认为，完善行政立法，约束公共权力，也是法制进程下一步的题中应有之义。

    与行政立法相关，全国人大内司委委员、行政法学专家应松年教授曾在接受《瞭望》新闻周刊采访时强调，迫切需要行政程序法这样一部行政法方面的基本法律。而行政诉讼法的修改，也多有呼吁。

    专家认为，社会法之于经济法，私法之于公法，程序法之于实体法的不平衡，在形成中国特色社会主义法律体系过程中正逐步得到解决。

    中央党校政法部卓泽渊教授认为，完善的法律体系即有良法可依，除实质意义上的适应社会发展，还应包括技术意义上的表述科学完善，价值意义上的符合公平正义。

    新法难度提高

    法工委有关负责人表示，改革开放这么多年，大致来说，比较容易推出的法律都较早地制定出来，后来的法律往往遇到旧体制遗留下来的问题，大都有一定难度，需要在改革过程中不断探索、实验。

    以今年立法计划中的20件法律案为例，社会保险法、违法行为矫治法、食品卫生法等起草、修改工作的难度还比较大，各方面的认识还不尽一致。

    法工委有关负责人称，在社会保险法中，关于不同部门的权限划分、费用征收机制、保障的范围等，都给立法带来难度。

     同样，食品卫生法亦涉及到农产品、半成品、成品的生产、销售各环节，各部门的权限划分与管理协调都不容易。

    而违法行为矫治法要调整的是有半个多世纪的劳动教养制度，目前各方面的认识还不尽一致。

    针对难点，全国人大常委会要求，加强统筹和协调，推动起草单位进一步统一思想，精心组织，抓紧工作，各方面共同努力，使各项法律案按计划提请常委会审议。

    除了20件正式项目和9件预备项目，各方面还提出19件建议项目，包括制定国有资产法、税收基本法、财政转移支付法、期货交易法、反恐怖法、融资租赁法、自然保护区法、海岛保护法、农民权益保护法、资产评估法、国防交通法、人民武装警察法、石油天然气管道保护法、刑事被害人国家救助法等14件，修改预算法、行政诉讼法、海上交通安全法、防震减灾法、预备役军官法等5件。

    全国人大常委会考虑到2007年立法任务繁重，为确保重点，这些项目暂不列入正式计划，可由起草单位继续调查研究和起草，待编制下一个五年立法规划时再通盘安排。意即留待下届全国人大及其常委会完成。

    按预定时间表，中社法系的形成，就在下一届全国人大及其常委会任期的中期。

    立法工作体制调整

    法工委有关负责人介绍，在制定新的法律法规、修改旧的法律法规同时，立法机构还在积极进行已有法律的清理和编纂，将一个领域的单行法编纂成法典。这也是国际经验，如在法国，十几个法典支撑了整个法律体系。

    在我国，目前比较完整的法典主要只有刑法。物权法和侵权责任法若制定出来，民法典亦基本完成。另有学者建议，劳动、环保、教育、社会保障等方面都应有法典。

    面对繁重的立法工作和有限的时间，法工委有关负责人表示，“时间服从质量”的原则将一以贯之。他也对达成立法目标表示乐观。

    为整合有限的立法资源，进一步加强和改进立法工作，近日全国人大机关对立法工作体制作出重要调整，决定常委会法工委负责统筹立法工作全过程，履行规划、组织、协调、指导和服务等职能。把原全国人大常委会办公厅秘书二局的拟定立法规划、立法计划的职能，合并到法工委，成立法工委立法规划室。

    专家认为，这将有利于增强立法工作的协调性，从而减少法律之间撞车的现象。

    据悉，当前增加了新的职能的法制工作委员会正按照全国人大常委会的要求，将抓紧落实2007年立法计划，并为下一届常委会制定五年立法规划做好准备；抓紧制定立法规划、立法计划实施办法，研究制定立法技术规范；将开展立法后评估工作，进一步提高立法工作制度化、规范化的水平。

    科学民主立法继续推进

    在中国特色社会主义法律体系形成进程中，科学立法、民主立法也愈来愈得到加强，如个人所得税法开立法听证之先河，物权法、劳动合同法草案向全社会全文公布草案。

    目前向全社会公布草案内容的物权法、劳动合同法、就业促进法，俱是与广大人民群众切身利益息息相关的法律。法工委有关负责人表示，今后将进一步推进立法的公开性、透明度，扩大公众的有序参与。此前有的省级人大及其常委会已经将几乎所有法规草案在网上公布。按照中国加入WTO的承诺，有关的法律、行政法规草案都应提前公布。而专业性较强的法律，也将在立法过程中充分征求相关方面的意见。

    这位负责人还表示，法律体系应体现科学性。要坚持正确的政治方向，坚持以人为本，坚持从我国国情和实际出发。这在监督法、物权法、企业破产法的立法过程中都有充分体现。

    在立法的立项上，这位负责人还表示，要整合有限的立法资源，按必要性、可行性来考虑。社会各界不断提出立法建议，两会及其前后尤其如此，要充分尊重代表和其他公民的积极性，充分考虑其建议的合理性，必须严格评估其必要性和可行性，如果单纯属于行政管理部门执行职能内的事务，不必由最高权力机关立法；属于道德规范范围内的，也不需要通过国家强制力来实施。

    完善法律是法治之基

    此外，这位负责人表示，中国特色社会主义法律体系即便于2010年形成，也并非一成不变，需要根据社会需要，不断与时俱进地制定或修改。

    中国特色社会主义法律体系形成的预定时间是2010年，党的十六届六中全会决定还提出，到2020年，和谐社会九大目标和任务中第一项是：“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障。”据此，“2020”较之“2010”，中国特色社会主义法律体系需要“更加完善”。

    再者，立法是法治基础，完备的法律体系是依法治国的基础，把它执行好还有一个过程，确保法律得到落实，还需要体制、机制、观念上的进步。

    王利明也表示，除了完善法律体系，依法行政、公正司法是依法治国的另外两个基本方面，俱需要进一步推进。