摘自《中国青年报》 2007年03月12日

　　 11日，全国人大常委会委员长吴邦国向十届全国人大五次会议作工作报告。
“要在继续完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障，确保实现本届全国人大立法目标。”吴邦国委员长的这句话，成为报告中的一大亮点。

    有关专家评价称，在立法领域，更加关注民生、保障民生，成为本届全国人大常委会立法的清晰发展脉络。

    立法议题多来自民众呼声

    李东辉没有想到，他的一个建议居然推动了义务教育法的修改，让全国的孩子从中受益。

    李东辉是来自基层的一名全国人大代表，他是广东省化州市（县级市）人大常委会副主任，2002年，被推选为全国人大代表。

    2005年，一直关注教育的李东辉向全国人大提交了一份议案——《关于修改＜义务教育法＞的议案》。2006年6月29日，修订后的义务教育法经全国人大常委会表决通过，翻开法律案，他发现自己提的修订建议被写入其中。

    从义务教育法、未成年人保护法的修订，到物权法草案七审，再到就业促进法首次提请审议，一部部与百姓生活息息相关的法律，进入全国人大常委会立法日程。李东辉切实感到，本届全国人大常委会的立法在民生领域加大了力度，提升了速度。

    本届全国人大及其常委会在过去四年间共通过法律、法律解释和有关法律问题的决定70余件，包括宪法修正案1件，新制定法律20余件，修改法律近30件。

    傅勇林代表说，十届全国人大一次会议以来，中国在政治经济社会等方面的立法全面加强，向基本形成中国特色社会主义法律体系的立法目标迈出了坚实步伐。

    四年来，全国人大常委会妥善解决了一些立法难点，制定了广受关注的监督法，以及治安管理处罚法、公务员法、行政许可法、电子签名法、道路交通安全法、公证法、居民身份证法、护照法等，修改了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、妇女权益保障法、审计法、义务教育法等，使国家的政治和社会生活领域更加有法可依。

    “我们正在走进一个更加关注社会领域立法、更加注重用法律保障民生的民生立法时代。”全国人大代表、中国人民大学中国社会保障研究所中心主任郑功成对本届人大常委会立法取得成果深感欣慰。

    “在发展社会主义市场经济阶段，需要加快经济领域立法，证券投资基金法、银行业监督管理法等10多部法律的制定表明本届全国人大常委会进一步完善了社会主义市场经济秩序方面的立法。在教育、医疗、就业等民生议题越来越受到百姓关注时，立法取向也开始向民生领域转变。”郑功成代表说。

    义务教育经费需落实，促进教育公平群众呼声强烈，义务教育法修订紧锣密鼓；劳动纠纷众多，劳资问题纠缠不清，劳动者合法权益亟待保护，制定劳动合同法被提上议程；就业困难，女性在就业中受到歧视，就业促进法草案被提请审议……众多和老百姓息息相关的法律的制定和修订被提上了议程。

    本届全国人大及其常委会的立法工作体现了对“三农”问题的关注，废止了农业税条例，制定了农业机械化促进法、畜牧法、农产品质量安全法等。

    而在保护环境立法方面，十届全国人大制定了放射性污染防治法、可再生能源法，修改了固体废物污染环境防治法等。

    郑功成说，“以往立法基本上是行政主导，管理部门都是根据自身工作体会与工作需要确立立法议题，即便是有关民生的议题，也基本上在起草部门及少数专家圈子中论证，然后提交人大常委会审议通过，直接根据代表建议并交由公众广泛讨论的立法或者修改法律并不多。”

    “本届常委会以来，一个明显的感受是立法议题多来自民众的呼声，人大常委会确定的立法议题均是代表、委员们提出的议案、提案所集中关注的立法议题，也是老百姓普遍关注、两会反映较多的议题，从而真正体现了倾听民声、尊重民意的立法取向，而所立法项目大多数与民生问题直接相关，保障民生、改善民生已经成为立法中的重点指向，这是本届立法机关一个很大的转变。”郑功成代表说。

    十届全国人大五次会议新闻发言人姜恩柱说，本届人大的任期还有一年，“我们要在继续加强经济立法的同时，着力加强社会领域的立法，除继续审议劳动合同法等7件法律案外，还计划审议社会保险法等13件法律案。”目前中国现行有效法律是220多件，2007年立法计划完成后，现行有效法律将达230件左右，本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的目标将如期实现。

    立法大门向普通民众敞开

    去年全国人大会议期间，全国人大代表陈舒收到全国人大常委会下发的一张立法计划时间表，征求代表意见，邀请他们列席全国人大常委会审议法律草案。

    一名普通代表能参加全国人大常委会立法，这对陈舒来说当然是求之不得的事情，身为广州市律师协会秘书长，她在许多法律后面打了勾。

    一年下来，她列席人大常委会会议4次，参与专门委员会讨论法律修改6次，填写全国人大常委会寄来的征求意见书10次。

    “我们的意见和常委委员们的一样受到重视。”陈舒代表说。

    开门立法、广纳民意，本届全国人大常委会在立法过程中更加注意倾听有关各方特别是普通百姓的意见，科学立法、民主立法迈出坚实步伐。

    全国人大常委会公开征集普通群众的意见，听民声、集民智、汇民情，最高国家权力机关的立法大门向普通民众敞开。

    物权法草案修改完善的过程，堪称科学立法、民主立法的生动典范。

    2005年7月10日，全国人大常委会全文公布了物权法草案，面向社会征求意见。在40天的时间里，社会各界为完善物权法草案积极建言献策，共提出意见 11543件。

    从2002年12月初审至今，全国人大常委会在立法过程中，在充分吸纳各方意见基础上，反复审议，不断修改、完善。对物权法草案先后进行七次审议，创造了全国人大立法史上单部法律草案审议次数之最。

    劳动合同法草案创造了全国人大常委会立法史上的另一个新纪录，劳动合同法草案向全社会征集到19万条意见之多，其中报刊刊登的有145件，群众来信1280件。

    “在一个月的时间里收到这么多的意见，表现了公众对这部法律的责任感和热情。”全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰深有感触地说。

    征求意见中，来自基层普通劳动者的声音表现比较充分。来自劳动者的意见，占收到意见的65％左右。而且很多意见都是经过认真准备的。

    农民工宋瑞升在给全国人大常委会的信中说，他在一家国有企业工作了18年，同样的岗位，他们的工作量是固定工的两倍，没有节假日，不享受任何福利待遇，工资是固定工的三分之一到五分之一，他和工友们建议劳动合同法中应该明确规定“同工同酬”，“殷切希望能够关注我们的呼声”。

    在这个过程中，许多农民工的立法意见和建议受到了高度关注。解决劳动合同签订问题、给农民工上保险、实现“同工同酬”、从源头上防止工资拖欠……农民工提出的许多立法建议，在修改后的劳动合同法草案中得到了充分体现。

    全国人大常委会副秘书长李连宁说，人大常委会在审议劳动合同法草案中高度重视来自不同阶层、群众的声音，对这65％的来自一线劳动者的意见、声音，对哪怕是一些偏激的态度、观点，都进行认真、充分的研究、分析、推敲、吸纳。

    据统计，在提交审议的法律草案中，有多数法律到最后表决通过时，其中三分之一的条款被修改，少数法律修改条款达到了二分之一。

    郑功成代表认为，公布法律草案，不仅仅是形式上的变化，更多的是通过公布吸纳民意，完善法律，这表明了法律的制定者虽然是全国人大常委会，但广大人民群众可以参与到立法过程中，打破了以往立法通常局限于起草部门、立法部门以及少数学者手中的局面。

    “开门立法、民主立法，充分吸收民意，立法向民众不断征求意见的过程，不仅是集思广益、不断形成共识的过程，还是普及法律知识的过程。”李连宁说，像以前人们对物权这个概念不熟悉，现在都能娓娓道来。

    “公民参与立法，也是保障公民有序参与政治的过程，充分体现发扬民主，集中民智，反映民意，从而提高立法质量。”李连宁说。

    全国人大常委会有关负责人表示，2007年要继续推进科学立法、民主立法。在将法律草案书面征求意见的同时，还要通过专题调研和召开座谈会、论证会、听证会等形式直接听取代表和各方面的意见，提高审议和修改质量。

    “我们推动了民意立法”

    李东辉代表对教育很熟悉，他了解到的教育问题相对较多，经过多次调研、座谈后，他发现随着生活水平的提高，孩子智商发育提前，原来7周岁才能入学的规定已经影响了孩子的早期教育，九年义务教育时期学校的等级评定制度导致教育资源过度集中，引发“择校热”，影响了教育公平。

    2005年3月，根据调研结果，李东辉代表提交修改义务教育法议案，将儿童入学年龄由7周岁提前到6周岁，取消九年义务教育学校的等级评定，突出素质教育的法律地位。

    初次向立法机关提交议案，李东辉代表心里有些忐忑：“全国那么多专家学者关注教育，我的议案会被重视吗？”

    2005年8月，他收到全国人大常委会通知，请他参加立法研讨会，讨论修改义务教育法。接到这个通知，李东辉很兴奋：“我的意见没有被忽略。”

    事实上，从2004年开始，全国人大常委会就开始邀请普通代表列席会议，倾听他们的意见。目前，全国人大常委会邀请普通代表列席常委会会议已成制度，一年来，越来越多的全国人大代表列席常委会会议，就法律草案发表意见和看法。仅去年12月的常委会会议，列席代表就有36名之多。

    2006年10月8日，建设部颁布《房屋权属登记信息查询暂行办法》规定：“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，单位和个人可以公开查询。”

    这一条款中有陈舒代表的功劳。

    2004年10月22日，陈舒作为基层代表被邀请列席十届全国人大常委会第十二次会议。

    物权法草案公示后，陈舒代表尤其关注物权法登记公示问题。

    “老百姓辛辛苦苦攒了一辈子钱，买套房子不容易。有的不良开发商却把没有法定权属的房屋出售，坑害消费者。”在十届全国人大一次会议期间，陈舒就对这个问题提出过建议。这次列席常委会会议，她仍然特别关注这个问题，大胆提出了意见。

    这一回，陈舒代表的建议随后被建设部颁布的《房屋权属登记信息查询暂行办法》吸纳，成为其中的一个条款。

    听到就业促进法草案2月26日提请十届全国人大常委会第二十六次会议进行初次审议的消息，傅勇林代表很高兴。

    他是西南交通大学外语学院院长、博士生导师，学生们在毕业择业中遇到的种种就业歧视现象令他深为忧虑。

    “相貌、身高、性别、学历、地域种种，都会成为就业的歧视门槛。一些单位制定的这些用人要求、条件，实际上已经剥夺了部分公民工作的权利。”傅勇林说。

    当选十届全国人大代表以来，傅勇林共提交议案、建议116件。就业歧视现象成为傅勇林代表重点攻击的“堡垒”。他连续三年提交议案，建议制定反就业歧视法。

    今年2月26日初次提请审议的就业促进法草案针对就业歧视，明确规定，用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。

    “我的建议得到了回应。”傅勇林代表说，为彻底解决就业歧视问题，他还会继续为立法机关建言献策。

    两会链接

    2007年立法计划

    一、确保提请审议的法律案20件

    （一）提请十届全国人大五次会议审议的两件：物权法草案、企业所得税法草案。

    （二）安排再次审议的5件：劳动合同法草案、突发事件应对法、行政强制法、禁毒法、反垄断法。

    （三）计划初次提请审议的13件：就业促进法、劳动争议调解仲裁法、城乡规划法、节约能源法（修改）、律师法（修改）、民事诉讼法（修改）、循环经济法、科学技术进步法（修改）、刑法修正案（七）、违法行为矫治法、刑事诉讼法（修改）、社会保险法、食品卫生法（修改）。

    二、预备项目9件

    2007年立法计划还安排了9件预备项目，即：制定侵权责任法、初级卫生保健法、国防动员法、电信法，修改邮政法、保险法、兵役法、消防法、国家赔偿法。

    除此以外，各方面还提出19件建议项目，包括制定国有资产法、税收基本法、财政转移支付法、期货交易法、反恐怖法、融资租赁法、自然保护区法、海岛保护法、农民权益保护法、资产评估法、国防交通法、人民武装警察法、石油天然气管道保护法、刑事被害人国家救助法等14件,修改预算法、行政诉讼法、海上交通安全法、防震减灾法、预备役军官法等5件。