摘自《财经》 2006年11月19日

　　一个地位独特的大型央企即将诞生，它将给历时八年的中国邮政改革带来什么？

　　“母子公司”体制

　　伴随着中国邮政改革进程，一个新的大型中央企业即将浮出水面——中国邮政集团公司(下称中邮集团)。其组建方案不久前得到国务院批复，组建序幕由此正式拉开。

　　中邮集团的孕育从一开始就显得与其他央企有所不同。根据国务院对中邮集团组建方案的批复，组建依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，而不是《公司法》；代表国务院履行出资人职责、进行资产监管的，是财政部而不是国资委；中邮集团暂不与其行业主管部门脱钩，仍由国家邮政局进行行业管理；集团公司为完成国家任务所需资源和生产经营条件，凡属国家统一配置范围内的，均在国家相应计划中单列，并由集团公司统一组织实施。

　　《财经》记者并获知，中邮集团属副部级央企，“一把手”将由中组部任命，其人选目前中组部已经考察完毕，待正式确定。

　　对于中邮集团的组建，国务院的批复文件还特意强调了一个原则，即“邮政普遍服务亏损由国家财政补贴”。

　　邮政业是国家重要的社会公用事业。在开放的市场环境里，邮政企业有着相互矛盾的双重身份：既是承担法定义务的普遍服务提供者，又是邮政服务市场中的一个经营主体。如何平衡普遍服务和市场开发的矛盾？如何分拆普遍服务和竞争性业务？如何防止这种补贴的滥用？中邮集团仍面临重重探索。

　　根据2003年5月公布的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，“政企尚未分开的单位，应当按照国务院的规定，加快改革，实现政企分开。政企分开后的企业，由国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”现在，中邮集团仍将由财政部监管。这个有着先天垄断色彩的大型国企集团，其一举一动无不左右着邮政行业势力范围的重新圈定。

　　去年7月20日，国务院常务会议讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》。方案的核心内容被概括为“一分开、两改革、四项措施”：“一分开”即政企分开，重组国家邮政局，在各省(区、市)设立邮政管理局，组建中邮集团，经营各类邮政业务；“两改革”即改革邮政主业，改革邮政储蓄，成立中国邮政储蓄银行；“四项措施”包括建立普遍服务机制、改革价格形成机制等。

　　在此原则下，国家邮政局由原来的“运动员兼裁判员”变成了“老子和儿子”。由此，也引来了“这是垄断企业改革的普遍后遗症”的质疑。

　　根据组建方案，中邮集团公司作为国家授权投资机构和国家控股公司的试点，对其全资企业、控股企业和参股企业的国有资产和国有股权行使出资人权利。各省邮政局和原国家邮政局直属单位的经营性净资产，将上划作为中国邮政集团公司的国有资本。

　　对此，财政部建设司一位官员对《财经》记者解释说，“上划地方资产”其实是一种内部运作，在操作上并无障碍。“按照产权关系讲，各省级邮政局和国家邮政局是平级的。为了理顺产权关系，需要由目前的国家邮政局把各省省级邮政局的国有经营性净资产上划，统一集中到总部，再以中邮集团的名义投资到各个省局。”也就是说，各省的邮政公司将作为中邮集团公司投资的子公司。

　　这位官员透露，中邮集团公司将先实行“母子公司”体制，条件成熟后向总分公司过渡。他解释，这涉及总公司对子公司控制力的问题。因为母子公司的产权关系相对比较松散，有利于总公司按照集团战略需要，弥补集团公司内部的亏损。

　　目前，整个邮政系统内部正在进行清产核资，其结果将成为建立母子公司产权纽带、产权界定的依据,也是推进邮政企业资产结构调整的重要环节。

　　是否分拆？

　　长期以来，中国邮政的普遍服务业务和竞争性业务一直混业经营。现在改革方案决定，由国家财政对普遍服务业务予以补偿。由此，中邮集团公司作为“邮老大”，普遍服务业务和竞争性业务是否分拆、如何分拆，则备受业内关注。

　　中国的邮政普遍服务包括两部分，一是邮政经办的函件等具有通信性质的业务，具体包括函件、包裹、汇兑等；二是与国情有关的政策性邮政业务，如党报党刊发行、机要通信、盲人读物、义务兵免费信函等。普遍服务业务要求赋予国有邮政系统一定的专营权，并给予财政支持。

　　根据国务院对中邮集团公司组建方案的批复，其主要经营业务是国内和国际邮件寄递、报刊等出版物发行、邮政汇兑、邮政储蓄、邮政物流、邮票发行等。“从国务院批复的这些业务看来，并没有明确分拆普遍服务业务和竞争性业务。”国务院发展研究中心产业经济部李佐军博士说。李是该中心“邮政改革方案课题组”的执笔人，对邮政改革提出了多项建议。

　　根据今年7月通过的《邮政体制改革方案》，邮政体制改革分为三步走：第一，成立邮政监管体系和邮政集团，实现政企分开；第二，邮政集团运营公司化，成为有竞争力的现代企业，进而实现股份化；第三，大力引进非公有制投资者，甚至在某些业务范围之内实现非国有股控股。

　　“分拆将是下一步的工作，目前首要工作是组建。下一步要以产权关系为纽带，完善法人治理结构；进而使邮政集团运营公司化，即‘组建物流、速递、电子商务等专业公司，实行专业化经营’。”财政部一位官员告诉《财经》记者。

　　另据财政部有关人士透露，要“争取在年内完成中国邮政储蓄银行的组建”。邮政储蓄是中邮集团公司的经营业务之一。按照国务院确定的邮政改革方案，中国邮政储蓄银行是由中邮集团公司控股或全资拥有的子公司，其行业监管部门是中国银监会。

　　对于普遍服务业务和竞争性业务的分拆问题，基本设计是，要按照条块管理方式建立两个框架——各省级邮政局把竞争性业务剥离出来，相应成立各省级专业子公司，中邮集团公司对其按条理顺管理；普遍服务业务由中邮集团公司根据各省(区、市)区域划分，按块状理顺管理；内部管理关系由邮政部门自己调整。

　　目前隶属国家邮政局的二级公司，包括邮政速递局(又名中国速递服务公司，即EMS)、中邮物流有限责任公司、邮政储汇局(即未来的中国邮政储蓄银行)、中国集邮总公司、邮政航空公司、邮政广告公司等。“将来这些公司都要纳入中邮集团公司，实行专业化经营，业绩优良可争取境内外上市融资。”这位财政部官员说。

　　曾经参与《邮政法》修订的中国通信学会邮政委员会学术部主任顾联瑜对此指出，未来的邮政集团公司内部，要建立两套不同的机构体制、两套不同的运行机制、两套不同的考核制度，即“一业两制”——

　　一套是普遍服务体系，包括邮政网及各级邮政局所、各级邮路、邮件处理中心、邮件转运中心，函件、包裹等普遍服务业务(也包括特殊服务业务)。

　　该体系属于社会公用的基础设施，以社会效益为目标，不实行市场化运作，不考核经济指标；实行收支两条线，亏损部分由公共财政贴补，并享受减免税收、收费等优惠政策待遇。

　　另一套是商业性服务体系，按专业组建起来的专业公司为邮政集团公司下属子公司；其性质可以是全资子公司，也可以是由集团公司控股的子公司。这些专业公司将自主经营、自负盈亏。

　　不过顾联瑜也指出，普遍服务和经营性竞争业务的分拆在理论上比较简单，实际操作并不容易。北京邮政管理局副局长胡仲元也认可这一说法。他向记者举例说，快递是竞争性业务，信函属于普遍服务业务，而信函的快递就有普遍服务性质，所以公共性和市场竞争性在操作中有时很难分清。

　　据记者了解，相当多的市级邮政局的政企分开也在缓慢推进中。但是，市级及市级以下的邮政局内部怎么拆分？市以下的邮政局怎么办？对于这一盘根错节的改革变局，更多的地方邮政局还在观望中。

　　如何补偿？

　　地方邮政部门更关注的问题是，成立邮政集团之后，邮政储蓄和特快专递业务都将专业化经营，以往靠这两块营利利润补贴的普遍服务该怎么办？国家财政对普遍服务的补贴如何实现？

　　到目前为止，世界上凡已经进行邮政改革的国家，几乎无一例外，均委托邮政部门继续承担邮政普遍服务的义务，以确保公民享有持续、有保障、价格低廉的邮政服务。而普遍服务成本能否得到补偿，是政企分开后普遍服务能否继续提供的关键。

　　同绝大多数国家一样，中国邮政在普遍服务业务上严重亏损。国家邮政局有关邮政普遍服务基本情况调查表明，目前中国邮政固定局所接近66700个，全国邮政局所年收入5万元以下的邮局约占总数的三分之一，每个局年支出都在12万-16万元左右。

　　1998年之前，邮政亏损主要由电信业务的盈利弥补。公开信息显示，1998年邮政与电信分家后，国家曾出台了针对邮政部门的“8531”补贴计划，即国家从1999年开始到2003年四年内，分年补贴邮政部门80亿元、50亿元、30亿元、10亿元，到2003年已全部取消。

　　这次国务院在对中邮集团组建的批复文件中首次提出，“集团公司要建立健全成本削减激励机制，在保证普遍服务能力和服务标准的前提下努力降低普遍服务成本”；在此基础上，“邮政普遍服务亏损由国家财政补贴”。

　　但是，经营成本到底是多少？似乎至今并不清晰。北京国际邮电局国际邮件处理中心包裹科科长何育告诉《财经》记者，该部门属于普遍性服务和竞争性业务的中间环节，竞争性业务和普遍服务的支出和收入是混在一起的，一直没有独立核算，“哪些是盈利的？哪些是补贴的？历来不清楚。”

　　自1998年邮政与电信分家以来，中国邮政一直保持着分营之前的会计核算模式，邮件从收寄、分拣、运输到投递，全程全网作业，统一核算，企业之间不互相结算；邮政系统内部实行交叉补贴，各地上交收支差额，用盈利的业务去补亏损的业务，发达地区补贴落后地区，东部地区补西部地区，省级之间业务不结算。用邮政系统的话说，就是“全程全网联合作业、集中清算、收支差额包干”。

　　目前，邮政利润主要来自邮政储蓄，邮政局对邮政储蓄收入十分倚重。业内粗略估计，一旦邮储从邮政主业中剥离，整个邮政系统将减少30%的收益，有些基层乡镇这一比例甚至达60%-70%。在现行邮政普遍服务和特殊服务亏损的现实下，邮储的上述收入，实际上成为国家对邮政的一种“隐性补贴”。

　　据《邮政改革方案》规定，从2005年9月30日起，邮储在央行的8290亿元“老存款”，要按照10%、15%、20%、25%、30%的比例，分五年转出至直属国家邮政局的国家邮政储汇局；待中国邮政储蓄银行成立之后，再转入中国邮政储蓄银行。而邮政储蓄银行年内组建并纳入银监会监管体系后，邮政将不再依赖邮储利差收入这一隐性补贴，邮政的普遍服务亏损重新需要国家财政补贴。

　　此外，有专家认为，建立补偿机制的前提，在于准确测算普遍服务业务支出。因此，对专营业务的划分是确定财政补贴的重要依据。新《邮政法》迄今已八易其稿，在第八稿中，邮政的专营范围被划定为“150克以内的信件、单件重量小于5千克的印刷品、单件重量小于10千克的包裹”。这较之今年1月第七稿规定的“350克以下国内信件的寄递业务由邮政企业专营”，邮政专营范围进一步扩大。

　　此举被业内认为是中国邮政“欲通过行政垄断达到市场垄断，引发不公平竞争”，引起民营快递和国际快递公司的激烈反弹。

　　目前，对于邮政专营范围、普遍服务的补偿机制等焦点问题，业内均在焦急等待国家政策予以确定。据悉，财政部正在建立普遍服务补偿机制，但其具体情况、盈利业务对于普遍服务的交叉补贴是否继续等问题，财政部经济建设司有关人士表示均有待确定。