本文相关内容原载于《中国仲裁》2003年第6期

    内容摘要：本文以最高人民法院公布的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》为主要对象，结合WTO及其他国家关于反倾销司法审查的相关规定，剖析了我国反倾销司法审查制度在审查的主体、范围、诉讼参加人、审查标准及时限等5个方面存在的不足，并提出了相应的完善建议。

关键词：ＷＴＯ反倾销协议　反倾销司法审查　主体　范围　诉讼参加人　标准　时限

    反倾销司法审查一般是指法院审查行政机关的反倾销行为是否符合宪法和法律。最高人民法院于2002年12月3日公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》），对司法审查的范围、诉讼参加人、管辖、司法审查的标准、举证责任、判决方式等作出规定，第一次明确了我国人民法院承担对国务院主管部门反倾销行政行为进行司法审查的重要职责。《规定》赋予提出反倾销调查书面申请的申请人、参与反倾销调查程序的出口经营者和进口经营者以及其他有利害关系的组织或者个人诉权，对于监督和维护国务院主管部门依法行使反倾销的职权，统一实施与世贸规则有关的国内法律、行政法规，促使我国加入世贸组织法律文件的承诺得到履行，树立我国良好的法治形象和国际形象将起到重要作用。但将 《规定》与WTO关于反倾销司法审查的规定及欧美国家相关制度进行比较研究，仍可以发现现行司法审查制度在司法审查主体、范围、诉讼参加人、审查标准、时限等方面仍存在有待完善之处。
    一、 WTO反倾销协议关于司法审查的规定
    WTO反倾销协议关于司法审查的规定主要集中在第十三条与十七条。第十三条规定“为了能够迅速对最终裁决和本协议第11条规定的有关行政复议决定的行政行为进行审查，每个在国内立法中规定了反倾销措施的成员国，都应当设有司法的，仲裁的或行政的机构或者程序。该机构或者程序应当独立于对有争议的裁决或者复议负责的主管机构。”第十七条第6款规定：“参考本条第5款审查该事项时：（a）在评估该项事实时，专家组应决定当局确立的事实是否适当以及他们对事实的评估是否公正和客观，如果确立的事实是适当的，估价是公正的和客观的，即使专家组可能作出不同的结论，该项评估也不应被推翻。（b）专家应根据国际公法关于解释的习惯规则，解释本协议有关条款的规定。在专家认为本协议的有关条文规定可以作出一种以上的可允许的解释的情况下，专家组可依据其中的一种解释。认为当局的措施符合本协议。”这两个条款对司法审查主体、范围、时限、标准等方面作出了规定 ：
    司法审查的主体，WTO反倾销协议规定了三个：司法、仲裁或行政机构。可以看出WTO在司法审查主体上充分尊重各国现有的宪政体制，只是在独立性上提出了要求即应当独立于对有争议的裁决或者复议负责的主管机构。目前在世界上，绝大多数国家的法院对行政机关的行政决定都拥有最终的司法审查权。
    司法审查的范围，即对依据第11条意义内的最终裁决和审查决定所采取的行政行为迅速进行审查。司法审查的范围实际上是在行政机关和法院之间进行权力和责任的分配，这个分配影响行政过宽，虽然有利于保护当事人的合法权益，但司法成本过高，而且容易导致司法权干涉行政权的结果。过窄，不利于当事人合法权益的保护，同时也不符合世界司法审查的惯例。¹对于反倾销司法审查而言，也是如此。反倾销司法审查的范围如何确定，这是司法实践中一个非常重要的，也是不断变化的问题 反倾销协议第11条主要涉及反倾销税和价格承诺的期限及复审，对于行政当局作出的征收反倾销税最终裁决或者继续征收反倾销税的复审决定，法院均可以审查。必须认识到的是，WTO并不反对成员方确立更宽的司法审查范围。
    司法审查的时限。司法审查的时限就是一定的事实状态持续一定时间以后，当事人就丧失诉权。对反倾销司法审查规定时限尤为重要，一方面可以对当事人合法权益给予及时有效的保护，从而使国际贸易纠纷不至于久拖不决；另一方面，保证法院能够及时公正地行使司法审查权。至于反倾销司法审查时效应该在多长时间范围内比较合适，反倾销协议没有作出明确规定，仅规定司法审查要“迅速及时”。各成员方根据自己的审查进度确定时限案，如根据欧共体条约第一百七十三条第2款的规定，提起宣告无效诉讼，在决定公布或通知原告之后2个月内，或自原告获悉上述公布或通知之日起2个月内。只有在2个月内，原告方可向法院提起上诉，超过该时限，法院则不再受理；而美国反倾销司法审查的时限是当事人对商务部和国际贸易委员会的有关行政裁决向国际贸易法院提起诉讼，必须在该项裁决在联邦公报上发布后30日内提出。²
    司法审查的标准。WTO没有对成员国的反倾销司法审查标准作出明确规定，但WTO反倾销协议第十七条第6款对于DSB所采用的审查的标准作了明确规定，其中第一项针对的是事实认定，第二项针对的是法律解释。按此规定，只要成员方主管机构的结论合理即可，不要求具有唯一合理性。即使审查机构自己作出判断会得出不同结论，也不能以自己的判断为依据。可以看出，DSB的审查标准是很宽松的，在事实认定与法律解释上都给成员国主管机关留下较大自由裁量空间。那么，国内法院在司法审查时，同样也应放宽审查标准，尊重反倾销主管机关的合理结论。
    值得一提的是，在诉讼参加人方面，反倾销协议只规定了利害关系人的范围，没有明确这些人是否均具有诉讼参加人的资格。
    二、我国的反倾销司法审查制度的法律问题
    我国行政诉讼法、《反倾销条例》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定 》、《规定》以及《行政复议法》等法律规范的解释 是反倾销司法审查的法律依据。
    （一） 司法审查的主体问题
    法院作为反倾销司法审查主体是各国普遍做法，不同的是管辖权的划分。《规定》将管辖权赋予被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院，或者被告所在地高级人民法院。这符合 《行政诉讼法》关于级别管辖与地域管辖的规定。笔者认为，由于反倾销案件繁简程度不一、国际影响程度有异，《规定》明确中级法院与高级法院均有管辖权，这样规定较灵活，把握了管辖上的主动权 ，但从加入WTO后的整个司法审查要求看，这一规定存在不妥，仅是一种应急的安排。
    首先，WTO对司法审查的要求广泛分布与反倾销、补贴、服务贸易等领域。加入WTO后，这类案件会迅速增加，且这些国际贸易行政案件非常复杂、专业性强 ，对法官专业素质要求极高。
其次，从我国实际情况看，此类国际贸易行政案件的被告均位于北京，按照《规定》应由北京市中、高两级法院管辖，由行政庭审理。反倾销案件极强的专业性和技术性要求法院必须具有相当的专业水准 ，而这显然是普通法院行政审判庭的法官一般所不具备的。
    在加入WTO初期，如此安排可能可行，但随着时间推移，案件增多是必然，现行管辖体制受冲击就不可避免。最佳方案应是参照一些国家的做法设立专门法院负责反倾销等国际贸易行政案件的司法审查。³当然，这涉及我国的宪政体制改革，需要克服一系列法律上的障碍，这不仅仅是反倾销司法审查主体的问题，但却是一个亟待解决的问题。
    （二）司法审查的范围问题。根据《规定》，我国法院承担对国务院主管部门反倾销行政行为进行司法审查的范围包括：
    （一）有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定；
    （二）有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定；　　
    （三）有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定；
    （四）依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。
    这里的一个问题是，不发起调查、中止或者终止调查的决定是否纳入了反倾销司法审查的范围？对此，《规定》没有明确。同时，我国《反倾销条例》第五十三条采取列举式方式规定反倾销司法审查范围，没有将作出这两类行为列入其内。那么，我国是否应该排除对这两类行为的司法审查呢?笔者认为，为健全和完善我国反倾销司法审查制度，应将这两类行为纳入反倾销司法审查的范围，即解释为“属于依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为”。理由如下：
    首先，从行政诉讼法理上看，这两类行为无论从内容还是从形式上看，都符合具体行政行为的基本特征；同时，仅仅对作为的反倾销措施进行司法审查，而将不作为的反倾销措施排除在司法审查之外，不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于保障和监督反倾销措施实施主体依法行使职权。依照行政诉讼原理和行政诉讼法的规定，不履行法定职责具体行政行为应纳入司法审查范围。《反倾销条例》中虽然没有明确规定不服国务院主管部门不予反倾销立案调查、中止或者终止反倾销调查的行为可以提起诉讼，但国务院主管部门这类不启动，中止或者终止反倾销程序的行为，会直接影响到申请反倾销调查的当事人和其他有利害关系的当事人的权利义务。申请反倾销调查的当事人和其他有利害关系的当事人不服国务院主管部门此类不履行反倾销法定职责的行为提起诉讼，是法律赋予其不可剥夺的权利。在权利保护上 ，我国既要落实对其他ＷＴＯ成员的个人和企业的国民待遇，也要防止和杜绝对国民诉权的不正当限制乃至“歧视”。
    其次，目前世界上很多国家都将不履行反倾销法定职责的行为纳入反倾销司法审查的范围。如美国将这两类裁定纳入了反倾销司法审查的范围。4又如欧共体反倾销法将反倾销司法 审查范围分为无效之诉和不作为之诉两大类，其中一类就是不作为之诉。⁵随着反倾销法律制度的发展，反倾销司法审查的范围也呈拓展趋势。
    再次，由于WTO反倾销协议属于国际协议，有关司法审查的规定，主要适用于出口国寻求司法救济的程序。因此，WTO反倾销协议未将这两类行为纳入司法审查范围，并不等于这两类决定不应该接受审查。国内产业对反倾销主管行政机关不调查，中止调查或者终止调查的决定不服，可以根据本国行政诉讼法寻求司法救济。
    我国应将此类行为纳入反倾销司法审查的范围，这有利于维护和监督国务院主管部门依法行使反倾销行政职权，保护相对人的合法权益，这是现代法治社会的要求，也符合国际上的普遍做法。
    （三）反倾销行为涉及的利害关系人诉讼主体资格问题。
    新出台的司法解释规定，与反倾销行政行为具有法律上利害关系的个人或者组织，可依照行政诉讼法及其他法律、行政法规的规定，向法院提起行政诉讼。这些利害关系人 （原告）包括：向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人，有关出口经营者和进口经营者及其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织。司法解释还规定：反倾销行政案件的被告，应当是作出相应反倾销行政行为的国务院主管部门。此外还规定：与被诉反倾销行为有法律上利害关系的其他国务院主管部门，可以作为第三人参加诉讼。
    首先，关于原告的问题。需要讨论的第一个问题是关于“其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织”的具体范围的问题。由于我国《反倾销条例》对反倾销中的“利害关系方”的概念没有作出明确界定 ，所以，在反倾销司法审查中，就必须首先明确哪些“其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织”能够成为原告。确定司法审查原告资格既要符合公法关系需要范围广泛的个人参与的要求 ，以加强司法对行政的有效监督，又要防止公法关系成为全民诉讼，而导致滥用诉讼程序和妨碍行政效率，这是一个国际性难题。 WTO反倾销协议第六条第11款规定，“本协议所称‘有利害关系的当事人’应包括：（a）受调查的出口商或外国生产者或产品的进口商，或其大多数成员是该产品的生产者、出口商或进口商的商会或同业公会。（b）出口国成员政府。（c）进口成员的同类产品的生产商，或者其成员的大多数是进口成员地域内生产同类产品的商会和同业公会。除上述列举的名单之外，这个名单并不排除将国内或国外的当事人包括在有利害关系的当事人之列。”但是是否这些利害关系人均享有诉权 ，则并不明确。。我国加入ＷＴＯ议定书明确承诺“受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业提起上诉的权利”⁶这里使用了“受影响的任何人”，可见享有诉权的人的范围非常广泛。根据最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》 第12条，可以推断出凡不 服反倾销主管机构作出的裁决的利害关系人，均有权在法定时间内向人民法院提起行政诉讼，从而成为行政诉讼的原告。⁷ 在欧美的反倾销立法中，“利害关系方”一般是指 ：外国制造商、生产者、出口商、本国进口商和工商业同业公会;生产或制造该产品所在国家的政府;本国同类产品的制造商、生产商或批发商;合法成立的工会或工人团体;工商业同业公会而且多数会员是同类产品的制造商、生产商和批发商。显然，欧美国家 十分强调“利害关系”，赋予一切直接甚至间接有关的当事人以起诉资格，不仅包括被控倾销的产品出口商、进口经营者，而且包括进口国同类产业的生产者、经营者，甚至包括出口商本国政府以及有关商会、同业公会乃至个人等。但是，当倾销行为影响不特定的企业或者个人时，如何界定诉权享有人，仍然存在着种种困难或者模糊区域。倾销行为损害的对象为国内特定行业的所有经营者，但倾销产品的购买者可能因倾销行为而受益，即获取价廉的商品，且反倾销针对的是外国出口商的产品，而反倾销税是向国内进口商征收，在反倾销主管机关作出反倾销相关决定后，受影响的个人和企业的范围就很广泛，如相关行业的所有经营者、相关产品的生产者、出口者和购买者，这些受影响的人是否都享有诉权，国外的立法有不同的规定，实际情况也非常复杂。显然《规定》“其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织”就是一个非常大的模糊区域。这需要司法审查机关在实践中予以明确。在此，笔者尝试讨论一下出口国成员政府是否可以成为行政诉讼原告的问题。笔者认为应赋予出口国成员政府行政诉讼的原告资格，理由是：
    第一，我国《行政诉讼法》规定公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，没有排斥与具体行政行为有法律上利害关系的国内政府或者行政机关。在行政诉讼案件中，地方政府和行政机关作为原告参加诉讼是常有的。WTO反倾销协议中的“出口国成员政府”在反倾销司法审查的案件中，代表的是出口国产业的经济利益，因此，也可以作为诉讼代表人而成为行政诉讼的原告，请求进口国法院司法审查。
    第二，赋予出口国成员政府行政诉讼的原告资格，使得发生争议后，能通过一国法院诉讼途径解决，这有助于避免争议的国际化。
    当出口国成员政府成为行政诉讼的原告，同时又就同一问题启动WTO争端解决机制，法院如何对待已进行的司法审查?这涉及WTO争端解决机制与国内司法审查的关系问题。作为世贸组织成员的一个特点是：当一进口国法院依据国内的反倾销法或其他法律作出最终裁决，出口商不服，向本国政府提出进口国法律违背WTO规则，出口国政府就此向WTO争端解决机构起诉进口国政府，从而引入WTO争端解决机制 ，造成国内争议的国际化。如何应对这个问题，WTO没有明确要求，我国司法审查制度尚未对此作出回答。由于WTO的裁决对国内司法审查仅具间接影响⁸，笔者认为 ，根据一事不再理的诉讼原则同时为避免相互矛盾的裁决，法院应中止诉讼，等待WTO作出裁决后再作出最终的裁决，以免被动。
    其次，关于被告的问题。《规定》第三条规定“ 反倾销行政案件的被告，应当是作出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门。”依《行政诉讼法》第二十五条的规定“作出具体行政行为的行政机关是被告，两个以上行政机关作出同一具体行政行为的 ，应列为共同被告。”依《反倾销条例》的规定，在我国反倾销调查中，有权作出决定及裁决的行政机关有三家：外经贸部、国家经贸委、国务院关税税则委员会。问题在于我国《反倾销条例》中多次提到外经贸部应在“经商国家经贸委”后作出有关决定，那么在此种情况下，应该将外经贸部单独作为被告，还是将外经贸部和国家经贸委作为共同被告呢？ 笔者认为，这可参照行政诉讼法相关规定来判断。以在决定书上署名的机关作为被告。⁹
    （三）司法审查的标准问题。司法解释明确规定，法院依照行政诉讼法及其他有关反倾销法律，行政法规 ，参照国务院部门规章，对被诉反倾销行政行为的事实问题和法律问题进行合法性审查，但不适用地方性法规。
    首先，关于WTO相关规则与国内法的适用关系问题。在这里，司法审查的原则是合法性原则。这里的法包括行政诉讼法及其他有关反倾销法律，行政法规，国务院部门规章起参照作用即适用国内法而不直接适用WTO规则 ，不适用地方性法规（这是由外贸政策的统一性以及反倾销行政案件的特点所决定的）。我国法院在反倾销诉讼中不能直接适用WTO项下的诸多协定， 是否意味着WTO规则与国内司法适用没有直接关系?其实，不能直接适用的国际条约同样会具有非常重要的国内法律效力，特别是能够直接影响法院对相关国内法的解释。最高人民法院 《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第九条规定“人民法院审理国际贸易行政案件所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释，其中有一种解释与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的有关规定相一致的，应当选择与国际条约的有关规定相一致的解释，但中华人民共和国声明保的条款除外。”这表明在反倾销司法审查的法律适用时法院要尊重和考虑WTO项下的相关协定所体现的权利义务。当国内法律规范具有可作两种以上不同的解释时 ，对国内法律的解释不能与国际义务相抵触，亦即必须按照与国际法相一致的方式进行解释。以使条约和国内法都能够得到遵守，这样才能够在最大限度内避免产生国际争端和报复的危险。
其次，关于司法审查的两个具体标准问题。
    第一，关于违反法定程序的审查标准。在程序审查方面，《反倾销条例》虽经修改，但在程序方面仍存在规定的不具体之处。¹⁰对于一个没有违反法定程序，但违反了WTO规定的公平、公正、公开原则的行政行为 ，法院是否应当撤销它? 公民权利能否获得救济? 我国行政诉讼法仅赋予法院对法定程序的司法审查权。在没有行政程序法的情况下，公民程序权利是否能够获得司法救济取决于相关的法律规范对行政程序的具体规定。 笔者认为，在目前的立法状况下，应当对《 解释》中的法定程序作扩大的“非立法原意”的解释，即法定程序不应仅是法律规定的具体的行政程序，而是指符合法律精神和原则的行政程序。对法定程序作这样的司法解释，对于公民程序权利的司法救济及防止争端国际化将产生巨大的积极作用。
    第二，关于事实审查的标准问题。司法审查作为一种复审程序，表明其与行政程序之间具有延续性。法院对事实的审查不是对行政程序中的事实认定进行简单地重复，而主要是审查其认定事实的程序是否合法、是否遵循证据规则审查行政机关或者行政行为是否遵循了法治要求。值得注意的是，我国加入ＷＴＯ议定书引进了新的上诉制度，即“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。”也就是说 ，对行政行为向法院申请复审时，也称为上诉。这涉及到我国承诺履行司法审查的标准问题。根据《行政诉讼法》第五十四条第一项规定，行政机关对事实的认定，不仅要具有合理性，而且要有正确性，即能排除其他合理的可能性。这一标准是十分严格的。法院通常要以自己对事实的判断来衡量行政机关对事实的判断，并进而作出评价。在反倾销司法审查领域，完全套用严格审查标准并不可取。理由是：（1）这类案件往往具有很强的专业技术性，如对倾销与损害的确定就是一个十分复杂的问题，需要做大量的调查工作，涉及多方专业知识，这对法官来说是难以达到的。（2）这类案件具有很强的政策性，关系到国家对。外经济贸易利益，主管机关须根据国际、国内形势作出迅速而灵活的处置。如果套用严格标准，很可能不利于维护我国的经贸利益。（3）前面已提过，WTO对于反倾销主管机关关于事实认定自由裁量权是非常尊重的。那么，法院就更应该如此了，遗憾的是《规定》并没有就此作出反应。因此，我国司法审查机关应在事实认定方面进一步明确较为宽松的标准，以指导司法审查，同时也增加了审查的透明度 ，避免引起国际纠纷。
    （五）司法审查的时限问题。《规定》没有就时限问题作出规定。《反倾销条例》在规定复议与诉讼权利时也没有明确规定时限。笔者认为，反倾销司法审查接受《行政诉讼法》调整，《规定》与《反倾销条例》没有规定特别时限。那么，在时限方面也应遵照《行政诉讼法》的规定。如前所述 ，时限对司法审查有重要意义，各国立法也都有规定。为更好的维护当事人权益，建议在反倾销司法审查中对此予以明确规定。
    可以这样认为，完善的司法审查制度有助于确保司法审查的客观公正、增强外国个人和企业在国内解决纠纷的信心以将纠纷化解在国内，为国家调整经贸政策赢得时间，从而减少引发国际经贸争端的机率。鉴于此，建议有关部门应及时对存在的问题进行研究与完善。

1 见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第674页。
2 见王景琦：《中外反倾销法律与实务》人民法院出版社 2000年版，第197页
3 这种主张广泛见于学者关于我国反倾销司法审查主体的论述。可参见李成斌《对反倾销措施的司法审查制度》载于《法律适用》２００２年第８期、房东《建立我国反倾销司法审查制度的探讨》载于《南京师大学报（社科版）》２００１年第１期等。
4 参见韩立余：《美国外贸法》法律出版社1999年版第247—248页。
5 see article175(3) of the EC treaty。
6 见中国加入议定书第二条D款(2)项
7 最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”
8 参见刘汉富《中国加入WTO与司法审查》载于《法律适用》2001年第一期第23页
9 最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第19条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”
10 参见丁伟、石俭平《中国反倾销立法新近修改之评析》载于《华东政法学院学报》２００２年第五期第５—８页