摘自《经济日报》 2006年06月12日 作者系中共中央政策研究室经济局局长

    加快发展铁路运输，对于解决铁路“瓶颈”问题、建设社会主义新农村、促进区域协调发展，对于实现“十一五”经济社会发展的战略目标，推动经济社会全面协调可持续发展，都至关重要。

    一、加快发展铁路是解决铁路“瓶颈”问题的根本出路

    改革开放以来，我国铁路发展取得了很大成绩，但随着国民经济的持续快速发展，经济规模不断扩大，人民生活水平不断提高，经济社会发展对铁路运输能力和运输质量提出了更高的需求，铁路发展的不适应性更加突出。

    一是铁路运输能力不适应。从货运看，铁路装车满足率只有35%左右，大量货物不能及时承运；从客运看，全路运行客车每天能够提供各种席别的客座能力是242万，但日均实际运量却超过300万人次，一些客车经常满员或超员。二是技术装备水平不适应。如目前我国只能基本掌握时速160公里的技术，时速200公里的技术还不成熟，高速铁路还是空白。三是服务质量不适应。近年来，列车运行和终到不正点的问题时有发生，部分站车设施设备陈旧、落后、老化，一些铁路工作人员服务意识不强，服务态度和服务方式不能让人满意。

    在目前铁路发展已经滞后的情况下，需要以科学发展观为指导，以适度超前的理念促进铁路加快发展，力争以较短的时间、较少的环节和较小的代价，快速提高铁路运输能力，快速提升铁路技术装备水平，从根本上消除铁路对经济发展的“瓶颈”制约。

    二、加快发展铁路是建设社会主义新农村的重要支持条件

    1、大规模铁路建设直接有效地带动了沿线农村经济发展。由于铁路所特有的大范围辐射和拉动效应，形成了沿线经济带、产业链、城镇群，促使以粮为主的传统农业向现代农业产业发展，实现了粮食增产、农业增效、农民增收。长期以来，我国交通运输的发展特别是干线交通基础设施的建设，主要是为工业尤其是重工业服务，一些贫困地区、革命老区的交通基础设施仍相当薄弱。因此，“十一五”时期要建立以工促农、以城带乡的长效机制，必须进一步加大铁路建设力度，继续扩大路网覆盖面，使更多的贫困县通过铁路发展和建设走上致富大道。

    2、低运价、大能力、高效率的铁路运输为农业发展提供强大的运力支持。建设社会主义新农村，发展现代农业，大量农产品及农用物资需要跨区域、大范围流通。铁路承担的大量低运价、公益性运输，对建设社会主义新农村具有不可替代的特殊作用。“十一五”期间，随着社会主义新农村建设的展开，城乡物资交流更加活跃，铁路涉农物资运量还将持续增长。只有加快铁路发展，才能满足大量涉农物资的运输需求。

    3、大众化的铁路运输为满足广大农民外出务工需求，促进农村劳动力有序流动，提供了最适合的交通条件。铁路运输作为一种大众化的交通工具，运价低廉、安全可靠、快捷便利，成为广大民工出行的首选交通工具。目前我国约有2亿农村富余劳动力，如果不加快铁路发展，则难以满足广大农民外出务工的运输需求。

    三、加快发展铁路是促进区域协调发展的重要保证

    1、适应我国大量的跨区域物资运输需求，需要构建大能力铁路货运通道。我国地域广阔，人口资源分布不均衡，工业化进程中对煤炭、石油、粮食、木材等国家重要战略资源的需求大。这些资源主要分布在中西部和东北地区，而市场需求集中在城市密集、工业发达、经济活跃的东部和南部地区，运输港口又主要集中在东南沿海，大量物资需要长距离、跨区域运输。这些基本特征决定了铁路的“大动脉”优势对促进区域协调发展具有特殊重要的意义。目前主要干线能力仍比较紧张，必须加快铁路发展，满足不断增长的跨区域运输需求，促进东中西良性互动、优势互补、协调发展。

    2、实施我国区域发展总体战略，需要发达的铁路网支撑。

    “十一五”规划纲要确立了实施区域发展的总体战略，提出要推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。铁路在促进国土开发和区域经济发展中肩负重要的责任。推进西部大开发，要求铁路先行，必须进一步加快西部铁路建设，才能满足西部大开发的需要。振兴东北地区老工业基地，要求铁路打通运输“瓶颈”，畅开进出关通道。促进中部地区崛起，要求铁路加快大干线及枢纽建设，发挥中部地区承东启西、连接南北的区位优势。东部地区率先发展，必须加快东部铁路的现代化建设，提高东部铁路技术装备水平，为东部地区的率先发展提供强有力的运力保障，通过发挥发达地区的带动和辐射作用，形成以东带西、东中西共同发展的新格局。

    3、促进城镇化健康发展，需要依托并发挥铁路的带动作用。“十一五”规划纲要明确提出，要鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居，把城市群作为推进城镇化的主体形态，形成合理的城镇化空间格局。铁路是城镇化发展的重要依托。目前我国主要的城市群或城市密集带，都分布在铁路主要干线。由于铁路的开通运营，带动沿线经济发展和人口聚集，形成城镇；由于大量人流、物流、资金流、信息流的快速传递，使资源配置迅速向最稀缺的方向集中，又进一步提高了城镇的综合承载能力和辐射能力，形成城市群。据有关部门研究，在我国主要城市间直达客流中，铁路所占份额为63.56%。其中运距在400至1200公里范围内的，铁路所占份额高达72%。预计2010年我国城镇化率将从目前的41.8%提高到47%，转移农业劳动力将新增加4500万人，比“十五”翻一番。必须加快铁路发展，才能托起我国城镇化发展的重任。

    四、加快发展铁路是建设资源节约型社会的必然要求

    1、铁路占地相对较少，土地利用效率较高。目前我国人均耕地面积仅1.4亩，不到世界平均水平的1/2，土地供需矛盾十分突出。相对于公路而言，铁路占地较少，土地利用效率较高。综合各方面研究数据，国内单线铁路与两车道公路、复线铁路与四车道公路、客运专线与六车道高速公路相比，铁路与公路的占地比例约为1：2。按照各国公路、铁路的占地面积以及各自分别完成的客货运输周转量计算，完成每单位运输量，公路占地均超过铁路数倍：日本是13.6倍，我国是10倍左右，加拿大是7.1倍，德国是6.6倍，美国是5.6倍，法国是3.7倍。这说明，在土地资源利用方面，铁路能够以相对较少的资源占用发挥更大的效益，有利于土地集约利用。

    2、铁路能耗相对较低，能源利用效率较高。按照我国到2020年用能源消费翻一番来支撑国内生产总值翻两番的要求，必须进一步强化能源节约和高效利用的政策导向，鼓励和支持发展低能耗、高产出的产业。铁路用不到1/5的能源消耗，完成了超过全社会1/2的交通运输工作量。加快发展铁路，能够有效降低整个交通运输业的石油消耗量，提高能源利用效率。目前我国铁路内燃机车承担运输工作量的比重为58%，每年消耗柴油近600万吨，约占全国柴油消耗总量的6%左右。“十一五”期间通过大力发展可利用多种能源的电力牵引，使电力牵引承担的运输工作量比重达到80%左右，铁路的柴油消耗量会大幅度下降，更加彰显铁路在降低能耗方面的比较优势。

    3、铁路运输对环境污染小，堪称“绿色交通工具”。铁路在国际上被称为“绿色交通工具”，特别是电气化铁路，对大气环境基本没有污染。即使是常规铁路，在保护环境方面也具有明显优势。如旅客运输中，飞机和轿车的一氧化碳排放量分别是常规铁路的158倍和130倍，氮氧化合物分别是常规铁路的4.9倍和11.4倍，二氧化碳分别是常规铁路的4.3倍和2.6倍。在货物运输中，卡车的有害气体排放量高于常规铁路的4倍至46倍。如果是高速铁路，其有害气体排放量还比常规铁路低70%。通过大规模建设时速200公里以上的铁路客运专线，大幅度提高电气化铁路比重，大力发展城市轨道交通，完全能够进一步减少有害气体排放，以保持可持续发展的良好生态环境。

    4、加快发展铁路，能够有效降低交通运输的“社会成本”。

    国外一些发达国家近20年来非常重视对交通运输的“社会成本”进行评估，从经济社会可持续发展的角度重新审视其交通运输发展政策。瑞士和德国的两家研究所曾经联合对欧洲17个国家一年的运输外部成本进行了评估，结论是：交通事故和环境污染的外部成本高达5300亿欧元，其中公路占92%、民航占6%、铁路仅占2%。以客运而论，火车、公共汽车、飞机、小汽车完成的单位客运周转量的外部成本之比为1：1.9：2.4：4。以货运而论，铁路完成的单位客运周转量的外部成本远远低于任何一种运输方式。铁路、公路、民航完成的单位货运周转量的外部成本之比为1：4.6：10.8。发达国家由此再度重视铁路发展，增加对铁路的投资。特别是高速铁路，因其在节约能源、减少污染、安全性能、经济高效等方面更具有突出优势，得到更多的鼓励和支持。

    五、加快发展铁路是构建社会主义和谐社会的重要体现

    铁路面向大众、服务社会，铁路运输关系千家万户，维系国计民生。加快铁路发展，是惠及十几亿普通百姓，体现社会公平的大事。随着我国城镇化进程的加快，人民生活水平的不断提高，未来我国铁路客运需求量还将持续增长，对铁路运输服务质量的要求也会更高。只有加快铁路发展，尽快解决人民群众买票难、乘车难问题，为老百姓提供更好的旅行条件，才能更好地体现和谐社会的文明与公平，才能真正实现全面建设小康社会的目标。

    “十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，我国经济社会发展将切实转入科学发展轨道。按照党中央、国务院的要求和部署，铁路部门以科学发展观为指导，提出并实施铁路跨越式发展战略。

    加快铁路发展需要铁路部门做出不懈的艰苦努力，同时也需要国家政策的大力支持。

    一是要充分发挥中央和地方两个积极性，共同支持铁路建设。加大政府财政预算内资金对铁路建设项目的投入，明确中央财政和地方财政对铁路建设项目投入的资金来源。主要为地区或地方经济发展服务的铁路建设项目，地方财政应给予必要投入。继续发挥铁路建设基金的作用，确保铁路有持续、稳定的建设资金来源。要扩大中央与地方合资建路规模。鼓励采用多种合资合作方式，可由地方政府负担有关征地拆迁费用，其支付的费用以折价入股的形式参与铁路投资。

    二是鼓励、支持和引导国有、民营及其他境内外投资者投资铁路建设。充分利用铁路客运专线、煤运通道、集装箱站场等重点建设项目投资风险低、经营前景好、收益比较稳定等比较优势，公开招商引资。有条件的项目还可以探索发行企业债券、可转换债券、设备融资租赁等多样化融资方式。国家有关部门应通过注入资本金、财政资助、转贷及贷款贴息等方式，鼓励和引导社会投资。对有经营收入但不足以回收成本的建设项目，在价格改革没有到位的情况下，通过建立具有财政补贴性质的“补偿基金”等方式，给予投资者适当补偿。

    三是扩大铁路股权融资比重，推进铁路股份制改革。国家有关部门应优先支持铁路企业改制上市。在保持路网完整、坚持运输集中统一指挥、提高运输效率的前提下，按照“存量换增量”的思路，选择铁路优良资产，组建股份公司，重组改制上市，并通过不断收购存量资产、扩大增量投资，实现持续融资、滚动发展。

    四是扩大铁路建设债券发行规模，建立“滚动发债”机制。建议国家有关部门进一步扩大铁路建设债券发行规模，优先考虑铁路所需债券额度，并建立滚动发债机制。依托《中长期铁路网规划》中确定的铁路建设项目，制定中长期发债计划，相对固定发债时间，逐步在我国债券市场上树立起“铁路建设债券”的品牌。建议增加债券品种，允许发行西部铁路建设特别债券，主要投入西部铁路建设；允许发行长期债券、由财政贴息的铁路建设债券、地方财政担保的专项铁路建设债券等。

     五是研究建立铁路产业投资基金，聚集社会资金投资铁路。设立铁路产业投资基金，以专家理财的方式将大量分散的社会资金聚集起来，开辟各类保险基金、社保基金间接投资铁路基础设施的有效途径，既可以满足铁路大规模的建设资金需求，又有利于保障社会投资的安全性和收益的稳定性，对于促进我国资本市场的健康发展也具有积极作用。

    六是进一步扩大利用外资规模，拓宽利用外资渠道。结合引进铁路技术装备和铁路建设的需要，扩大利用国际金融组织贷款和外国政府贷款，争取较长期限、较低成本的优惠资金。引导和鼓励外商直接投资铁路建设；鼓励跨国公司直接参与铁路货运企业的公司化改制；积极争取铁路改制企业境外上市，进入国际资本市场融资，大幅度提高直接利用外资比重。

    七是积极推进铁路运价改革，建立与铁路市场化融资相适应的运价机制。对于采用合资方式、项目融资方式建成的铁路以及改制的上市铁路公司，应当确立市场化的运价形成机制，允许实行浮动运价，使企业能够用价格机制来适当调节供求关系，确保投资者能够获取合理回报。对于合资建设的客运专线票价实行政府指导价。今后，随着铁路改革的不断深化，还应在更大范围内有计划、有步骤地推进现有铁路客货运价的改革，最终实现市场化定价。

    八是在税收、土地等方面给予政策支持。对铁路实行低税或免税政策，调小税基、降低税率。

    九是对铁路公益性运输造成的亏损逐步给予补偿。对铁路企业承担的公益性运输，国家应在科学测算的基础上给予认定。随着政府财力的增强，逐步采用财政补贴方式，使企业能够获得合理的收入。在现阶段国家财力不足以弥补铁路公益性运输亏损的情况下，建议国家以减免税赋的方式，间接给予补偿。

    十是加快相关立法，为推进市场化融资提供法规保障。

    结合铁路投融资体制改革进程，进一步明确境内外社会资本进入铁路行业、参与铁路建设及运输经营的基本政策、市场准入条件、审批程序和监管制度等，把国家支持铁路建设发展的各项方针政策制度化、法制化。