铁路跨越式发展呼唤资本市场广泛参与

作者:原瑞伦

来源:人民铁道报 发布时间:2005-9-20

  ◇9月20日至21日,由铁道部主办的“中国铁路投融资改革论坛”将在北京国际饭店隆重举行。

  ◇来自国务院有关部委、各级政府和国内外铁路运输、金融、企业界的领导、专家们将出席高层论坛,共谋中国铁路投融资改革大计。

  ◇本次论坛将重点研讨:市场经济条件下,政府在铁路发展中的角色和作用;铁路吸引社会资金的方式、途径及政策框架;适合中国铁路的融资方式、金融工具及应用。

2005年9月20日至21日,由铁道部主办的“中国铁路投融资改革论坛”将在北京国际饭店隆重举行。

  来自国务院有关部委、各级政府和国内外铁路运输、金融、企业界的领导、专家们将出席高层论坛,共谋中国铁路投融资改革大计。

  当前,随着中国铁路跨越式发展战略的推进,铁道部以实施国务院审议批准的《中长期铁路网规划》为契机,新一轮的大规模铁路建设高潮已经到来。加快铁路投融资改革,广泛吸引社会资金,已紧迫地摆在中国铁路面前。

  铁路投融资现状如何?改革的难点在哪?发展前景怎样?本文就此作些梳理,以认清现状,理清思路,分析研究阻碍影响境内外资金参与铁路建设的实际问题,推进铁路投融资改革。

  铁路跨越式发展需要巨额资金投入

  铁路是国民经济的大动脉,大众化交通工具,不仅具有运能大、运距长、成本低的特点,而且具有占地少、能耗低、污染小、安全性好的优势,符合可持续发展战略。我国铁路每天运送300万左右旅客、发送10万车左右货物,目前铁路客、货运输的市场占有率分别为34.7%和54.7%,在现代交通运输体系中占有重要地位。

  改革开放以来,我国铁路工作取得了很大成绩,但由于长期以来建设资金投入不足,发展缓慢,面临不少困难和问题,突出表现为运输能力不适应:

  一是总体运输能力十分紧张。中国幅员辽阔,内陆深广,东西和南北跨度分别约5000公里和4100公里,铁路在大宗、大流量的中长途客货运输方面具有绝对优势。但从货运看,目前铁路装车满足率不足一半,大量货物不能及时承运;从客运看,全路图定客车每天能够提供各种席别的客座能力是242万,而每天实际运量平均达到300万以上人次。

  二是客货混跑,技术标准低,应变能力差。许多发达国家铁路客货列车分线运行,而我国铁路基本上是客货列车混跑。每年春运、暑运和“五一”“十一”黄金周等客流量集中的120多天里,铁路运输能力全面告急,买票难、乘车难问题突出,铁路不得不“压货保客”,限量运输,影响了一些工矿企业正常生产。

  三是路网规模总量明显不足,路网结构不合理。2004年,我国铁路营业里程达7.44万公里,居世界第三位。其复线率33.8%,电化率25.7%。但按国土面积平均的路网密度算,中国每万平方公里拥有铁路仅77.5公里,在世界上排名60位之后。如按人口计算,中国每万人只拥有铁路0.57公里,人均才5.7厘米,不及一根香烟长,在世界排名百位之后。特别是西部地区路网单薄,不适应区域经济协调发展。

  中国铁路是目前世界上最繁忙的铁路,2004年的换算运输密度为3360万吨公里/公里,是世界平均水平的4倍。主要干线能力尤为紧张,京沪、京广、哈大、京沈和陇海五大干线的运输密度已近1亿吨公里/公里,长期处于饱和甚至超饱和状态。中国铁路营业里程虽然只占全世界的6%,但却完成了约24%的世界铁路工作总量。这一方面说明中国铁路运输效率高,运输密度为世界之最;另一方面也说明了中国铁路网能力严重不足,对国民经济的保证能力十分脆弱。

  如何尽快改变铁路运输的瓶颈制约状况?2003年6月,铁道部科学分析了新世纪新阶段铁路面临的形势,紧紧抓住铁路运输生产力不适应社会需要这个主要矛盾,开始实施跨越式发展战略:发展的主线是快速扩充运输能力,快速提升技术装备水平;发展的首要重点是建设发达完善的铁路网。

  2004年1月7日,国务院常务会议讨论并原则通过了《中长期铁路网规划》。计划到2020年,铁路将建成超过1.2万公里的客运专线和约1.6万公里的其他新线,全国铁路营业里程达到10万公里,主要繁忙干线实现客货分线,复线率和电气化率达到50%,运输能力满足国民经济和社会发展需要。

  《规划》实施以来,国务院和有关部委加快了项目审批进度,仅2004年国家就批复项目建议书48项,投资总规模达5000多亿元,资金规模相当大。今年,大规模高标准的铁路建设全面启动,石太、武广、京津等几条客运专线相继开工,计划新开工项目58个,续建项目48个,收尾销号项目15个,建设投资预算超过1000亿元。实施《规划》需要2万亿元以上的投资,每年需要资金在1000亿元以上。

  这巨额的铁路建设资金从哪来?

  仅靠铁路建设基金与贷款难以支持

  在政府资助下,充分利用资本市场融资,一直是发达国家铁路建设的筹资融资方式。

  翻开世界铁路发展史,早在19世纪30年代,美、德等资本主义发达国家铁路就是通过股份制融资发展起来的。马克思曾经说过:“假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度,那么恐怕直到今天世界上还没有铁路,但是,集中通过股份公司,转瞬之间就把这件事完成了。”股票融资和债券融资成为当时铁路主要的融资方式,铁路吸引了大量的私人投资者,证券市场提供了将分散资金聚合为巨额资金的投资平台,从而迎来了19世纪的世界性筑路高潮。铁路证券同时也培育了世界最早的一批投资银行。

  长期以来,在计划经济体制下,中国铁路建设由中央财政单一投资。从20世纪90年代起,铁路建设资金的筹集方式才初步形成了以铁路建设基金、国债资金、银行贷款、发行企业债券、外资借款、地方政府及企业直接投资等多种方式的投融资模式:

从表中不难看出,铁路建设资金和国内银行贷款成为铁路建设资金的最主要来源,约占投资总额的80%左右。

  2004年,我国铁路完成基本建设投资516.32亿元。其中铁道部投资476.83亿元,占92.4%;地方政府及企业投资39.49亿元,占7.6%。铁道部的投资主要来源于铁路建设基金和银行贷款,分别约占铁道部总投资的50%和25%;其余的25%为发行债券、利用外资等。

  总的来看,铁路建设资金的筹集方式,从“六五”以前单一的完全由中央财政拨款,到“七五”的以路建路,再到“八五”“九五”“十五”逐渐增加筹资渠道,但是铁路建设基金和银行贷款依旧是铁路建设资金的两个主要来源。

  铁道部副部长孙永福在《对铁路投融资体制改革的思考》(《管理世界》2004年第11期)一文中,曾深刻分析道:“多年来,铁路投资领域政企不分,市场化程度很低,对外开放程度很低,不仅落后于其他行业,也落后于同属基础设施领域的公路、民航等。铁路投融资体制的弊端主要是:投资主体单一,除合资铁路和地方铁路有部分省市或企业投资参建外,全部由铁道部投资建设;筹资渠道单一,主要是铁路建设基金和银行贷款;融资方式单一,依靠银行贷款为主的债权融资,发行铁路建设债券很少,铁路主业在资本市场直接融资仅广深铁路股份有限公司一家,基本上是政府投资行为,采取拨款方式,封闭式运转。社会资金不能得到有效使用,直接影响着铁路的发展。”

  由于铁路建设筹资渠道窄,近几年来铁路建设投资规模基本保持在500至600亿元之间,但所占GDP的比重一直在下降,从1998年的0.72%下降到2004年的0.38%。铁路建设的市场化融资程度远远低于国内公路、电信、电力等其他基础设施产业。

  以公路为例,从1994年到2003年,十年间公路完成投资17937亿元,是同期铁路建设4800亿元的3.7倍。其间公路国内贷款达6611亿元,地方自筹达6190亿元。从1989年高速公路建设起步到1999年突破1万公里,用了10年左右;从2000年1万公里到2004年突破3万公里,仅用了短短5年。高速公路用十几年时间就走完了发达国家四五十年的发展历程,率先实现了跨越式发展。为什么高速公路能广泛吸引社会资金?主要是靠收取通行费等收益还款,建立起较为完善的投资回报

  和补偿机制,调动了地方政府、社会企业和金融机构的投融资积极性,实现了多赢:政府发展了公路网络,投资者获得长期稳定的回报,金融机构获得了优良资产。

  目前,中国铁路投资的主要资金来源是铁路建设基金和国内银行贷款,约占融资总额的3/4。铁路建设基金从铁路货物运价中收取,征收标准为0.033元/吨公里,每年约征收400亿元。以2003年为例,该年收取建设基金410亿元,各种贷款余额2100亿元,还本付息387亿元。

  按照《中长期铁路网规划》,从现在到2020年的十几年里,铁路建设资金需要2万亿元以上,平均每年的投资在1000亿元以上。如此大的资金需求,仅靠铁路建设基金和银行贷款是难以支撑的。目前铁路的资产负债率约为35%,与公路、水运、航空等行业相比,虽然负债率不高,但与铁路的盈利能力相比,还债压力已相当沉重,而且还债的主要资金来源是铁路建设基金,增加债务相当于减少铁路建设基金的投入。

  铁路建设资金的筹措已成为推进实现铁路跨越式发展的难点与关键。

  出路在哪里?

  坚冰已经打破新路已经开通

  伴随着铁路跨越式发展战略的推

  进,伴随着《中长期铁路网规划》的实施,从2004年起,铁道部加快了铁路投融资体制改革步伐。

  这是一场深化铁路改革的突破口与攻坚战。它既需要铁路行业自身的创新与开拓,还需要国家政策的支持与引导。

  当前,铁路的市场准入已经放开。2004年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确要求:“放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。2005年2月发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》明确规定,允许非公有资本进入铁路行业和领域,并要求积极推进铁路投资主体多元化。在2004年修订后的《外商投资产业指导目录》中,铁路建设、经营被列入鼓励发展类项目。至此,社会资本投资中国铁路已没有禁区。

  加快铁路投融资改革的条件十分有利,机遇难得。铁道部乘势而上,及时确定了铁路投融资体制改革的总体思路:政府主导,多元化投资,市场化运作。

  政府主导:铁路是社会重要的基础设施,被称为“社会先行资本”,其所提供的公共设施是经济发展必备的先行条件,需要充分发挥政府投资的主导与导向作用,并为各方投资人创造良好的投资环境。

  多元化投资:铁路大规模建设为资本市场的发展拓展了广阔空间,带来了有稳定可靠收益的投资机会,必须发挥各方投资铁路的积极性,形成多元化投资格局。

  市场化运作:尊重市场规则,依据公司法和有关法规,组建规范的合资铁路公司,构建独立的法人主体,使出资者各方权益得到维护和保障。

  根据这一总体思路,铁路投融资要实行三个转变:在投资主体上,要从中央政府投资为主,转变为政府投资引导,各类投资机构、境内外企业法人运作的多主体投资,加大与地方政府合作建路的力度;在筹资渠道上,要从中央财政性资金及国内贷款为主,拓宽到财政投入、企业投资、市场融资、利用外资等多渠道筹资;在融资方式上,要逐步从单个银行借贷为主,扩展到多银行贷款、债券融资、项目融资等多方式融资。

  改革是铁路发展的动力,必须紧紧为发展这个主题服务。一年多来,铁路投融资改革迈出新步伐,取得了一系列新突破:

  突破之一:研究确立了推进铁路投融资体制改革的实施意见。

  2004年7月,国务院制定发布了关于投资体制改革的《决定》。9月14日,铁道部研究制定了铁路贯彻《决定》、推进投融资体制改革的实施意见,第一次以铁道部文件的形式,正式提出了铁路在改革投资项目审批制度、鼓励社会投资、实行投资主体多元化、重组铁路优良资产上市融资、优化铁路债务性融资、进一步扩大利用外资等改革思路。特别是在扩大铁路股权融资方面,提出以“存量换增量”为基本方式,重组铁路优良资产改制上市,实现持续融资发展,为推进铁路投融资改革奠定了重要基础。

  2005年7月,铁道部又出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域,鼓励国内非公有资本进入。铁道部明确承诺,将从七个方面加大改革力度,为非公有资本进入铁路提供有利的政策法规支持和保障。

  突破之二:成功组建了中国铁路建设投资公司。

  2004年11月,中国铁路建设投资公司在原中铁建设开发中心基础上组建,这是改革铁路建设投资体制、规范铁道部出资人行为、构建铁路市场化融资平台的重大举措。该公司是以资产经营为主、独立核算的法人实体,主要负责履行铁路大中型建设项目出资者代表职能,对项目公司进行投资,对其经营状况、投资收益等考核监督,确保国有资产保值增值。成立以来,投资公司已在武广客运专线建设、烟大铁路轮渡建设、晋中煤运通道重组、太中银铁路筹建等项目上开始发挥重要作用。

  突破之三:与30个省市自治区签订合作建路协议或纪要。

  为落实《规划》,路地携手合作建路,一年多里,铁道部领导采取走出去和请进来的方式,先后与31个省市自治区举行了30多次会谈,并与30个省市自治区政府签订了路地合作建设铁路的协议或纪要,在全国各地掀起共同加快铁路建设的高潮。目前,地方政府建设铁路的积极性非常高涨,铁路与地方的合作正在向广度和深度发展。

  突破之四:股份制改革试点取得重要进展。

  2004年铁路股份制改革试点,是继1996年广深公司上市八年后,以更大力度、更大规模推进运输主业股改上市的创新之举。按照“存量换增量”的改革思路,铁道部确立了5个股改试点项目,全力推进股改试点项目,已取得了重要进展:2004年10月28日大秦铁路股份有限公司成立;广深公司资本运作取得阶段性重要成果;铁龙公司股改项目实现预期目标,公司名称变更为“中铁铁龙集装箱物流股份有限公司”,为集装箱物流园区建设建立了融资平台;中铁快运顺利完成改制任务,已整体改制为股份有限公司;胶济蓝烟铁路股改取得一定进展。

  为适应客运专线建设需要,铁道部组建了8个客运专线有限责任公司(筹备组),实行了“自主经营、自负盈亏、自我还贷、自我发展”的新的建设管理体制。

  突破之五:积极开展项目招商引资,广泛吸纳社会资金参与铁路建设。

  2005年5月20日,铁道部在北京举行中国铁路建设项目推介会,共推介出43个铁路建设项目。这是中国铁路史上第一次大规模将铁路建设项目公开向社会推介和招商。国内外大中型企业、上市公司、金融界等80多家机构参加了推介会。

  2005年2月23日,首个民资参建的铁路项目浙江衢常铁路的建设用地已通过国土资源部审核。该项目民营资本占有32.5%的较大持股比例。

  2005年8月20日,唐港铁路有限责任公司成立。七家企业共同出资,负责新建迁曹铁路和滦港铁路既有线改造工程,总投资约50亿元。

  2005年8月29日,石太铁路客运专线运输协议暨出资合同签字仪式在北京举行。铁道部、河北省、山西省出资人代表与华能集团、太原钢铁集团等社会出资人,共筹集资本金总额达65亿元,占项目工程总投资的50%。

  与此同时,一批新建铁路投资项目正在开展招商引资。据统计,全路已签订合作合同和达成投资意向的社会资金超过200亿元。

  铁路投融资改革尽管难度大,举步维艰,但是经过一年多攻坚,可贵的是,坚冰已经打破,航线已经开通,目标已经明确!

  要吸引社会资本流向铁路,亟待营造良好的投资环境

  投资是一项实现价值增值的经济活动。在市场经济社会里,一切商业运作都得遵循投资回报率决定资金流向的规律。要吸引境内外社会资金投资铁路,关键取决于两条:一是要有好的投资回报率;二是投资者的合法权益能得到保障。

  铁路投融资改革,难点就在这两条。

  铁路建设投资大,建设周期相对较长,资金回收慢,与公路等行业比筹融资难度较大,加上铁路调度指挥高度集中的性质,决定了铁路投融资的特殊性。

  有人说,在筹融资方面,铁路与公路不可比。公路每年投资二三千亿元,有一半投资来自社会资金,它通过收取通行费等收益还款,投资回报率高,地方与企业投资积极性高。

  其实,铁路行业也不必妄自菲薄,铁路也有自身的优势。铁路运能紧缺,已制约煤炭、钢铁、电力等行业,这紧缺的运力资源就是优势。石太客运专线能吸引华能集团、太原钢铁集团、山西美锦能源等社会出资人投资,他们看好的正是这条线建成后带来的运力。“以运力换投资”,不失为铁路融资的一种模式。

  显然,要广泛吸引境内外的社会资金投资铁路,就要紧紧围绕提高投资回报率、保障投资者合法权益这两个关键,消除社会资本进入铁路的各种障碍,营造良好的铁路投资环境。

  一方面,铁路要加强自身改革,把投融资改革与建立现代企业制度结合起来,有效保护各类投资者的合法权益,让投资者愿意来,留得住,有回报。

  鼓励社会资本投资铁路,扩大资本市场融资规模。以存量换增量为基本方式,选择一批规模较大、资产边界相对清晰、盈利能力较强的优质资产,重组改制,通过公开发行股票或增资扩股,鼓励社会资本通过并购、控股或参股的形式,参与既有铁路企业的资产重组,盘活存量、扩充增量,提高投资效益。同时,拿出一批铁路客运专线、煤运通道、集装箱站场等投资风险低、经营前景好、收益比较稳定的铁路建设项目,充分利用资本市场,积极吸引战略投资者以合资、合作、联营、独资等形式,参与铁路建设和经营,实现铁路与社会投资者“双赢”。

  积极探索多种融资方式,为社会资本投资铁路提供更多选择。充分借鉴国内外先进经验,积极探索采用PPP、项目融资、融资租赁等投融资方式在铁路中的应用;通过使用企业债券、可转换债券、信托计划、银团贷款等方式,拓宽债务融资渠道;结合引进铁路技术装备,开发外资贷款新品种,鼓励外资直接投资铁路;在方法上灵活多样,如直接投资与间接投资、股权投资与可转换债券等多种形式选择运用。

  完善铁路监管体系,维护投资人合法权益。规范市场化运作行为,按照“平等准入、公平待遇”原则,规范和维护铁路投资、建设、经营的市场秩序;加快建设现代制度,通过组建项目公司、合资公司、混合所有制股份公司及规范改制上市等途径,确立企业投融资主体地位,建成一批规范的公司制企业;建立健全相关法规,明确投资项目资产边界和运营边界,保证资产和运营的独立性,在调度指挥、运输资源配置、财务结算等方面制订公开、公平、公正的规则,并建立相应的投资保障机制,为各类投资者创造平等的政策环境。

  另一方面,要充分发挥政府在铁路发展中的主导作用,加大国家政策支持力度。铁路作为国家重要的基础设施,承担着公益性运输任务,长期以来发展滞后,政府有责任积极扶持。这也是国际上的普遍经验。

  发达国家铁路发展历史表明,对于承担公益性运输的铁路来说,除了从金融市场上融资外,都享有国家的财力与政策支持。德国铁路既享受国家无息贷款的优惠,又有国家无偿补贴的资金投入。法国铁路的投融资是政府与市场两只“手”并用,一方面依靠社会资金投资,另一方面也争取国家和地方的财政补贴。英国铁路在投资主体多元化上,政府投资、补贴、贷款、公共债券、私人投资一个都不少。他山之石,可以攻玉。发达国家从财力上政策上支持铁路优先发展的做法,无疑值得我国借鉴。

  要加大政府对铁路发展的资金支持。铁路既有经营性特征,又有公益性特征。中央政府和地方政府应按公益性程度给以相应的支持,对公益性强的铁路项目进行直接投资或资金补助、贷款贴息。对其他铁路项目要注重发挥好政府投资对社会投资的引导作用,通过注入资本金、投资补助等方式,并引导各类金融机构给予支持,提高项目盈利水平,增加铁路项目对社会资本的吸引力。

  加大政府对发展铁路的政策支持。铁路建设投资大,资金回收期长,需要国家在投资、运价、税收、建设用地等方面给予支持,为各方投资者创造良好的法律与政策环境。铁路运价限制过死,投资铁路连社会平均利润率都达不到,谁还投资铁路?国家应允许铁路实行管制下的适度灵活的定价制度,并研究对铁路项目实行减免税收政策,让投资者有利可图。借鉴美国等外国经验,可考虑设立铁路产业投资基金,保证投资人取得最基本回报。

  早在1975年,邓小平同志就指出:“当前的薄弱环节是铁路”。30年过去了,铁路虽有一定发展,但由于长期以来投资不足,目前依然是制约经济发展的“瓶颈”,运货难、乘车难至今仍在影响着经济发展与群众生活。

  “往者不可谏,来者犹可追”。可喜的是,加快铁路发展,已成为政府和社会各界的高度共识。在科学发展观指导下,铁路建设终于迎来了难得的战略机遇期。这对境内外投资者无疑也是一个难得的商机。

  在构建社会主义和谐社会中,在促进经济社会全面协调可持续发展中,铁路运输大动脉的地位和作用将越来越突出。铁路建设项目市场信誉好,收益相对稳定,投资风险较低,适合广大投资者进行长期投资。我们相信,在国家政策的强力引导下,铁路自身进一步解放思想,加快各项改革,完善配套措施,中国铁路投融资改革将会取得新的突破。

  随着社会资本大量参与铁路建设与运营,随着大规模铁路建设的推进,铁路运输不适应经济和社会发展需求的矛盾将从根本上得到解决。