新经济导刊：两会之后非公经济的理想与现实
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新经济导刊：两会之后非公经济的理想与现实
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作者：朱秀亮 |
摘自《新经济导刊》 2005年03月30日
在“两会”之后做这样一个全面解读“非公经济36条”的专辑，绝非缘于一时冲动，而是因为一种使命感。越是认真地研读“科学发展观”与“和谐社会”的精神，我们就越深刻地意识到，“非公经济36条”的颁布将成为我国经济改革史上的一个意义深远的重大事件。
27年改革开放，成绩卓著，而矛盾冲突也越来越多，为什么？因为我们已开始触及经济领域的深层次问题，这些问题之所以到现在才显露，一是因为原来没那么紧迫，二是因为
以前不具备彻底解决的条件。
如果把中国的民营经济比作“荒漠”里的一朵奇葩，那么，现在已经到了必须把“荒漠”变“绿洲”的时候了。由于历史和国情的原因，中国的改革不可能选择一种“自上而下”的“休克”式的疗法，而必须“自下而上”渐进地从最底层的经济层面去推动大的经济制度的变革。经过27年的积累，中国民营经济无论从财富积累上，还是管理经验、人才储备上，都已具问鼎各行各业的实力，“非公经济36条”因而水到渠成，非公经济从此迎来一个全新的经济民主时代。
然而，产业界人士并没有把过多的精力停留在欢呼上，而是认真地探索实施“非公经济36条”的相关配套措施和民营经济前行的深层次问题。这是国人成熟的表现，也是社会赋予媒体的责任。民营经济如何涉足垄断行业和公共事业？在与既得利益集团的较量中，民营经济风险何在？除了《行政许可法》，还需要什么样的制度保障？金融业在其中扮演着什么角色？国内外有什么可供借鉴的成功和失败案例？从颁布条例，到真正见到效果，这个过程有多远？政策“玻璃门”现象，会不会在这个文件上重演？
依照这个思路，我们策划了本期专辑，我们特意选择了银行、传媒出版、电力、交通、医疗等五个行业，以个案和扫描两种方式，去详细解读民营经济的机遇和风险，希望对读者真正有所启示。
非公经济的理想与现实
转贴自：本刊记者
“两会”期间，不少民营企业家作为人大代表或政协代表来北京参会，对于此前刚刚出台的一项非公经济政策表达了极受鼓舞的心情。2005年2月24日，新华社全文发表了国务院发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(俗称“非公经济36条”，简称《意见》)。
可以想见，非公经济人士看到这一消息的喜悦与鼓舞。事实上，本刊记者在对业界的采访中，也感受到了这样的气氛与心情。
不再向更远的时间回溯，仅从改革开放以来非公经济的发展以及政府改革的深度与走向来看，《意见》的出台足以让非公经济放下以往自身边缘化的忧虑与恐慌，也可以因战略上有了足够鲜明的保障而放心，之后更需要克服的是战术上的，亦即行政与资本方面的障碍。
但是，喜悦的同时亦不乏忧虑。喜的是，非公经济在改革20年来见到了首部关于自身发展的全面性、纲领性的法规；忧的是，36条的内容如何才能落在实处，让非公经济真正获得“平等准入、公平待遇”精神指导下的事实平等。
有此担忧的不仅是非公经济的业界人士，许多观察者也提出了相应的疑问。就36条所涉及的核心内容详细分析，不少专家认为，《意见》需要解决的还有法律的进一步保障问题，与国资、外资的平等竞争关系问题，地方政府及有关部门的管理、意识和服务问题等等。
如果说，非公经济从这一《意见》中看到了未来发展的理想环境，那么，同时也必须清醒地认识到在这一理想与现实之间存在着距离，而距离并非咫尺，其间也并非坦途。
二十年之归纳集成
现在，没有人再对政策上对非公经济开放的尺度怀有顾虑了。《意见》的内容体现了更大的开放性，一直被诟病的“改革缓于开放”、“外资优于民资”的政策特征在《意见》出台后将得到改善。
“国内第一部关于非公经济发展的纲领性政策文件”，这几乎是业界、学界、政界的共识。此意义也就十分明显，非公经济的地位由此更加明确，业界不无感叹：这也是非公经济自身迅速发展而争得的应有地位。毫无疑问，该《意见》将成为非公经济发展的里程碑。
全国政协副主席、全国工商联主席黄孟复说：“非公经济36条，是国内第一部促进非公经济发展的系统性政策文件。”全国工商联在《意见》出台前后曾多次组织会议讨论、研究、学习、分析文件所涉及的内容。
全国工商联副主席孙晓华在接受本刊记者专访时说，“这一政策的出台可谓是恰逢其时！鼓舞非公经济的同时，也对非公经济的发展提出更高的要求。”
“该《意见》的内容，实际上在十五大、十六大上已基本明确了，这次正式出台，是对改革20年来关于非公经济政策引导的一个总结和归纳。也因此，纲领性、归纳性比较强。”国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘说。
《意见》的突破或者说非公经济真正兴奋的在于以下几方面：待遇问题有突破性进展——允许外资进入的行业和领域将允许国内非公有资本进入；垄断性行业的开放——允许非公有资本进入垄断行业和领域，将在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域进一步引入市场竞争机制；金融业向民资开放——允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构，符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构，允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。
显然，《意见》的出台，不但进一步消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，而且拓展了非公经济施展的领域，将推动我国非公有制经济进入新的发展阶段。但体制性障碍的消除必将影响到既得利益者的利益格局，阻力一定不会小，政策“玻璃门”不是不会出现。
关于这份文件的落实问题。倡议并参与调研的全国政协经济委员会副主任、北京大学光华管理学院院长厉以宁教授说，“首先，这个文件比较笼统，以后会有一个具体的落实过程；其次，民营企业有自己的组织全国工商联，在落实过程中有什么问题，可以向工商联反映；最后，民营企业应该对文件的落实有信心。”
据孙晓华透露，国务院正研究新措施，制定实施细则，保证文件的贯彻执行。
垄断，看不透打不破的壁垒
让人兴奋的是《意见》在市场准入方面有了很大的突破。《意见》规定，非公经济不但可以进入铁路、石油、民航、国防科技等领域，同时也鼓励民营经济参与国有资产重组。但同时让人置疑也是非公经济进入垄断性行业如何才能“真刀真枪”地干。
进入这些行业并非易事。一位不愿透露姓名的受访者直言不讳：“对‘非禁即入’不要期望过高，准入政策放开了，并不等于行政、融资等各方面成熟了，没有实际的阻碍了。”他又补充说：“其他条件成熟与否、开放的程度与速度等并不是这样一个文件可以解决的问题。举例说，至今并没见过铁道部发过一个‘非公经济准入’的详尽文件吧？那怎么进？触礁的事情难以预料。而这些行业的投资都不会是小数目，这样的风险谁都不会轻视。”
在接受记者采访的几位专家在谈到“非禁即入”时，都举出了最近发生的几个典型案例，来说明进入这些领域的难度与风险，同时也暴露了处于垄断地位的既得利益者并非轻易就会放开的。
浙江衢(州)常(山)铁路是首个民资参建的铁路项目，将是“铁路放开”的标志性事件了。项目由铁道部、浙江省常山县政府和浙江民企光宇集团下属的常山水泥有限公司三方合资兴建，持股比例分别为35%、32.5%和32.5%，铁道部相对控股。除了控股权，铁道部还拥有原有的审批权、该铁路运营权、有需要时的折价回购权等。原本想独资修建这条铁路的常山水泥有限公司遭到铁道部的拒绝，该公司经理很清楚，“因为在目前还是铁老大一统国家铁路网的局面，即使修了一条专用的衢常线，可能也无法被纳入路网。”
对此，一位专家这样评价：衢常铁路不过是铁道部实行融资体制改革的一个探索，并非是引入非公经济实现“公平的市场竞争”。
除了衢常铁路，在“非公经济36条”涉及的部分市场准入领域中，已经有很多非公经济实体在投石问路了，但无论是铁路、银行还是石油石化，先行者的命运似乎还是很难由自己掌控，平等并不能实现，竞争起来也就没什么“公平”可言。
更为鲜明的例子是，最近沸沸扬扬的“中石化治散”、“茂化实华停产”的风波，各方面对中石化是否有权力“治理”，对于石油石化行业垄断提出置疑。无论事件的结果怎样，但事件发生已经表明，非公经济进入石化业的阻力依然巨大，特别是进入之后，垄断集团利用其垂直的垄断地位，对已经进入的外来者实施价格、市场等或明或暗的“制裁”手段，使进入者陷入进退维谷的困境。
从这些典型的事件中可以看到，在垄断领域内还没有各类资本自由展开公平竞争的市场环境，而垄断又并非自然形成，大都是行政性垄断，无形屏障很多，“玻璃门”假开放的特征依然明显。
无形壁垒森严，进入的无形成本太高，风险高且难掌控，制度可操作性差等等，最终让非公资本有门但不得而入。
从这一方面讲，垄断行业主管部门和地方政府，能够像铁道部这样允许非公有资本参股、入股，已经是很难得的作为了。
石油、电信、电力各行业，包括金融业，在《意见》出台前，都有非公经济进入的典型案例，有的即刻被泼了冷水，有的勉强为之，有的正遭遇着进入之碍难没有预料到的尴尬。对此，国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘说：“有的无形壁垒不仅仅是‘玻璃门’，民资看不透的还有很多。”
更令人担心的是，垄断性行业使用的各种“手段”是很难从政策、文件中找到依据的，民资反驳起来也很难找到可操作性的法律依据。一旦出现问题，这些都是很少有法律保障的。关于非公经济现有的法律修改完善、空白填补，显得更为紧迫。
法律，靠上去有点儿软
虽然，从目前关于非公经济的法律来看，不容许进入的领域已经很少，但与国有资本、外资相比还是范围最小的。据一份统计资料显示，国资进入的领域有80多个，外资可进入的领域约为60个，而民资只有40个。
而且民资希望进入的领域潜在的障碍还很难清理，比如，虽然没有任何规定非公经济不准修建高速公路，但现实中并没有出现民资完全承担修建、运营高速公路的案例，浙江省400亿高速公路项目流标便是最好的例子。一方面是民资实力不够，另一方面，民资遇到这样的行业还是很难真正进入。据郭励弘介绍，即使是与大陆实行不同制度的中国台湾地区，也是在本世纪初的这几年才讨论是不是可以由民资来参与修建高速公路。这也就说明，一些特殊的行业，在整个社会改革未深入到一定程度时，国家掌控是必然的。
这些本无可厚非，但垄断者在没有法律或法律性文件明确制约的情况下，往往可以对进入者动用类似于审批权、管理监督权等行政权力，采取一些或明或暗的手段，使本来就不很熟悉“潜规则”的民资遭遇各种“暗礁”，且无计可施。这就暴露了，尽管“非禁即入”的政策已经很明确，但并无实质的保障使进入变得真正通畅。
茂化实华与中石化纠纷引起学术界的广泛关注，大部分专家学者认为，几十年来，类似石油石化这样的垄断性行业中，非公经济一直缺乏公平竞争的机会和环境，而且一旦出现问题，并无适当法律依据可裁决孰是孰非。可见，要解决这一问题，在有政策的同时，类似于《反垄断法》的制定和出台也是当务之急。
目前，关于非公经济的法律，《公司法》是主要依据。但是，《公司法》是1994年制定的，十年已过，随着非公经济的发展和地位的改变，政策的变革与推动，当时的一些规定已经不能适应现在的发展状况和要求了。可以明显感觉到，最近几年《公司法》的修改呼声也越来越高。
事实上，在《意见》出台之前，从九十年代末期算起，政府也连续出台了几部重要的有关非公经济的法律，其中包括《合伙企业法》、《个人独资企业法》和《中小企业促进法》等。
这些法律的出台被业界认为是非公经济发展的重要法律，但，即使是被寄予厚望的《中小企业促进法》的可操作性也不强，并没有更多实质性的可依据的措施。而国家发改委副主任欧新黔最近又透露，《中小企业促进法》的配套落实，没有设定时间表。这样的消息无疑给渴望得到相关法律保障和支持的民企民资以冰冷而无望的感觉。
不过，在最近的一次非公有经济政策研究探讨会上有消息透露，《融资租赁法》的草案今年6月底会出台，《合伙企业法》的修改今明两年也会完成。这两项法律都将有利于缓解企业尤其是中小企业的资金压力，增加融资渠道。这让因《公司法》修改无定时，《中小企业促进法》基本提不上日程等不够积极的消息影响到的非公经济人士又可得到稍稍的安慰。
结合非公经济36条的出台，一些学者认为，现有的法律中一些需要修改完善，一些需要清理废除，还有的领域急迫需要建立必须的法律法规。郭励弘说：“事实证明，已有的法律实施起来并不是件容易的事情。因此，关于非公经济的法律制度的完善和建立还有许多工作要做。”
非公经济36条的出台，将进一步促进基本法规的修改和完善，涉及到的职能部门如果不能积极推进有关法律操作的落实，这些指导性文件也如同《公司法》一样，缺乏可实际操作的特征。
一直参与《意见》论证的中国政法大学研究生院副院长李曙光在接受媒体采访时表示，“这个文件颁布后要作为一个国策来看待，而不是权宜之计，要把相应的制度、法律完善、建设工作抓紧跟进，让这个政策有效。”
政府扮演什么样的角色
《意见》的出台，能使积极开放的更加积极，但不一定能使原本不积极的积极起来。既得利益者会有各种无法一时破解的招数来阻止竞争者的进入，对于垄断行业尤其如是，不论是垂直的行业垄断，还是在国有资本的掌控。
虽然“非禁即入”的问题在十六大报告中就已经明确提出来了，但是，中国的发展仍处在经济转轨过程当中，垄断性行业的改革核心即是从单一利益主体到多元利益格局的转变，因此，改革就总会由于利益格局的调整而使一部分利益受到损害。
又因为我国垄断行业的垄断形成大都非自然原因，而是行政结果，所以尽管有些领域没有明文规定民资不得控股，但由于行政部门或国有企业垄断既得利益的存在，许多时候非公经济的投资最终面临的不是放弃就是妥协。因此，当非公经济真正进入这些垄断行业时，除了行业自身之外，政府的角色就相当敏感。
既得利益集团，特别是拥有垄断权力，处于垄断地位的垄断者，为了自身的利益，会想方设法地设立一些进入的门槛，排斥外部竞争，这种现象，在经济转轨时期是正常的，是不可避免的。中国社会科学院民营经济研究中心主任刘迎秋认为，民营经济进入门槛的拆除，垄断打破并非一件容易的事，更不是出台几个政策文件就能把全部准入问题解决的。而且，也不要轻易认为只要市场准入问题解决了，民营企业进入问题就能全面迎刃而解。
实际上，像投资中国电信、中国石油等这样需要大量资金投入的，不是一两家民营企业想做就能马上做到的。但是，这并不是因此就可以限制民营企业进入、过度支持少数寡头垄断这些行业产业的理由。
对于这些现象虽然不是全部，但垄断性的几个行业无不存在。对此，国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘把《意见》中所涉及的“非禁即入”的行业做了划分，并分析了它们之间的不同性质，以及政府在不同领域内相应的作为。
首先是竞争性的行业，比如石油、电信、电力、民航、铁路等。这些行业大都是国有资本掌控。他说：“这些领域垄断性行业基本都涉及到中央掌控的资本，事实上并非完全市场竞争。也不能要求彻底放开，这涉及到国家经济安全问题，因为就目前的实力而言，民资并不比外资更有优势。其实，即便是欧洲，也只是在上世纪90年代才开始电信业的体制改革。”
郭励弘向记者表示，非公经济36条的大体框架在十六大已经明确，但垄断行业内强大的国有资本依旧是非公企业进入的最大障碍。不过他认为，地方政府的情况就各有不同，地方政府掌控的国有资本在国退民进中已发生很大的变化。此外，不同地区的状况也有不同，东部地区发展要快于西部与东北地区。
第二是公用事业和基础设施领域，包括城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。郭励弘分析认为，与垄断性行业比起来，这些领域利润并不诱人，但进入这些领域的民资完全可以避免进入垄断性行业所冒的风险。他说：“只要地方政府不撕毁合同，长远而言，公用事业和基础设施领域是民资最为稳妥的投资选择。”
与垄断行业的高风险性相比，由地方政府掌控的城市基础建设就很容易吸引民资，这样的投资更为稳妥，虽然利润也许没有垄断性行业丰厚。
去年，郭励弘针对公用事业和基础设施领域做了详细的调研，并写了题为《城市基础设施：民间资本的广阔天地》的调查报告。该报告在2004年8月得到曾培炎副总理的批示，批示中指出，当前社会上大量民间资本集中投资于钢铁、水泥等一些行业，造成了重复建设。各级政府要结合当前宏观调控，积极引导其投资，减少投资盲目性，充分发挥民间资本的作用。城市基础设施是民间资本有所作为的领域之一。
这次非公经济36条中也明确提出，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。
第三就是金融业。郭认为，非公经济发展是否能在“36条”之后取得实质性进展，使文件的出台真正具有里程碑意义，关键在于金融业，除了非公经济的融资，也包括金融业的改革。
金融改革是非公经济突破的关键
虽然也有观点认为，比较起这些垄断行业而言，金融业的开放步伐将更大，兴办民资银行，参股入股银行将是民营资本很快可以实现的理想。但更多的观点并不是如此乐观，而且从最近发生在金融业与民资之间的事情就可以说明问题。
就在“非公经济36条”出台前一个月，银监会高层公开对开办民营银行发表观点：“你组建民营银行到底要干什么？是要解决民营企业融资困难，还是为了寻找一个新的投资渠道？”
这无疑是兜头泼下冷水。银监会高层对民营银行的公开质疑，预示了民营银行的道路并不会像有些专家预测的那么乐观，破除金融垄断绝非朝夕之功。
郭励弘说：“民资进入金融业，目前银行的状况是欢迎的，但效果会不会好？现在不好说。”从中行、建行的改革以及最近工行、交行的动作来看，银行需要的是更多的资本金的进入，而不是金融业需要民营体制的银行。民资的进入方式只有入股，而国有商业银行还在拿着国家的补贴，民资进去，很明显会成为又一种形式上的“补贴”，这样的状况还会有人进吗？所以，政策的开放不等于事实上的效果。一位专家在接受记者采访时很不客气地说：“目前的银行需要的是民资的钱，而不是让他们参与金融业的市场竞争。”
对于金融业，很明确而又紧迫的一点是，2006年之后，外资银行可以经营人民币业务，而且现在也已经通过基金公司在做了。但是现在民资根本触及不到这块，到能够真正进入了，外资的优势又相当明显，竞争起来无疑是劣势更多。
暂时无缘开办民营银行，那么一直困扰非公经济发展的融资问题是否可以取得实质性突破呢？当政治、行政上的壁垒逐步突破之后，更重要的是资本壁垒。目前，资本障碍成为非公经济面临的最实际的困难。从这一由来已久的角度讲，这也一样涉及到金融业改革的问题。
中国全社会贷款的70%左右都贷给了国有企业，非公经济得到的贷款较少，而在许多领域，非公经济对国民经济的贡献率比国有经济要高。不过，国家发改委副主任欧新黔已经表示，“解决民营企业融资难，将作为国家发改委一项重要的工作来落实。”
“关于非公经济政策，包括非公经济36条是否能取得实质性突破，关键在于金融业的改革进程是否能够真正促进非公经济的发展。如果金融业改革能取得实质性进展，改变落后状态，那么非公经济的发展将有了更好的资本环境。民营也好，高科技也好，还是中小企业，在政策越来越开放之后，最终限制其发展的是金融业。”郭励弘这样说。