2004年中国经济十大预测报告      报告之六：财政收支增幅可能出现双低

    由于国民经济增长已经达到较高速度，积极财政政策通过直接投资于公共设施来拉动经济增长的必要性相对减弱，因此，积极财政政策面临功能转型。综合分析，2004年有利于财政收入增长的因素较少，而不利于财政收入增长的因素较多，因此，2004年财政收入增长速度较之2003年会有明显下降，预计在15%左右。而2004年全年财政支出增幅有可能低于2003年，增长速度在13%左右。财政赤字将与2003年基本持平，赤字率有所下降。
    
    一、国债发行规模将进一步减少，积极财政政策面临功能性转型
    
    从1998年开始，积极财政政策已实行了6年，共发行长期建设国债8000亿元，成效显著（见表1）。考虑到2004年国际经济环境将进一步趋好，世界主要经济体经济逐步复苏，国内自主性增长进一步趋强，物价水平进一步回升，社会投资日趋活跃等因素，2004年可以适当减少国债发行规模，但考虑到国债投资对经济的支撑作用和在建国债项目后续建设资金的需要，国债规模不宜下降太快。
    
    目前，中国居民储蓄存款快速增长，国内可使用的资金比较充裕；市场物资丰富，物价处在较低水平；国际收支连年盈余，外汇储备较为雄厚；2003年的赤字水平和总体债务规模仍在可以承受的范围之内。因此，再发行一定数量的建设国债，短期内没有大的风险。但国债资金主要用于续建和收尾项目，并继续调整和优化国债资金使用方向和结构，重点向改善农村生产生活条件、经济结构调整、生态环境建设、中西部地区等方面倾斜。增加中西部地区、特别是中西部农村地区的公共产品供给，包括九年免费义务教育、农村公共医疗、农村基础设施建设等。
    
    同时，由于国民经济增长已经达到较高速度，积极财政政策通过直接投资于公共设施来拉动经济增长的必要性相对减弱，因此，积极财政政策面临功能转型。积极财政政策应该进一步转向以启动经济内生增长动力为主、兼顾解决短期和中长期发展的政策方面，把财政政策的着力点放在经济和社会发展中的重大问题上。财政政策要加大对改革的支持力度，促进市场经济体制的进一步完善，以确保国民经济持续快速健康增长。
    
    二、财政收入增幅明显回落，但仍将保持在10%以上
    
    根据目前了解的情况，我们预计，2004年财政收入仍将达到10%以上的增长速度，但增速较之2003年将有明显下降。做出这一判断的依据是：
    
    第一，今年经济增长速度可望达到8.5%左右，这种经济上升的势头在明年还会延续下去。但明年贷款增速将明显下降。由于10月13日国务院宣布对出口退税政策进行调整，平均出口退税率下调约3个百分点，这将会对明年的出口增长产生一定程度的影响。在这种大背景下，工业增长速度也将会有所下降，因此，主要税种增值税的增幅较之今年会有所降低。
    
    第二，考虑到贷款增速下降对企业融资的影响，预计明年投资增速将会有较为明显的下降。受此影响，契税、耕地占用税增速下降。尽管消费品零售额增幅可能会有一定的提高，但总体来看明年国内总需求的扩张会有所减缓。考虑到今年进口增速很高，基数较大，明年进口增速将会明显下降，加之关税继续下调，2004年关税收入增幅将会继续下降，海关代征两税增速也会随之下降。
    
    第三，由于新的出口退税政策明确提出，从2004年起出口退税不欠新账，出口退税作为财政收入的抵扣项，明年将大幅度增加，对财政收入的增长速度产生很大的负面影响。
    
    第四，2004年工业增长速度将会有所下降，考虑到今年企业利润大幅度增加，2004年企业利润增速会明显下降，企业所得税增速也将随之下降。由于2003年北京、广东等地提高了个人所得税起征点，将会对其他地区带来示范效应。如果其他地区也采取同样举措，将会对个人所得税的增长造成不利影响。
    
    第五，从2004年开始降低农业税税率，取消农业特产税，进一步减轻农民负担。此项措施有利于提高农民收入，但将以农业税下降为代价。
    
    在主要税种当中，明年可望出现较快增长的是营业税。由于今年二季度受非典影响，消费品市场和旅游等行业受到很大冲击，国家对受非典影响很大的部分行业实行了减免营业税等优惠措施，营业税征收额一度出现过明显下降，基数较低。另外，2001年国务院曾做出决定，从2001年起，中国金融保险企业的营业税税率分3年从8%降低到5%，每年下调1个百分点。2004年金融保险企业的营业税税率不再继续下调，也有利于营业税的稳定增长。因此，2004年营业税的增长速度相对会快一点。
    
    综合以上分析，有利于2004年财政收入增长的因素较少，而不利于财政收入增长的因素较多，因此，2004年财政收入增长速度较之2003年会有明显下降，预计在15%左右。
    
    三、财政支出增速低于财政收入增速，赤字率有所下降
    
    2004年财政支出结构调整力度将继续加大。调整和优化支出结构不仅是缓解财政困难、提高财政资金使用效益的重要措施，也是规范政府职能的迫切需要。财政支出结构调整的目的，就是要将财力主要用于满足社会公共需要和社会保障事业。对一般性支出坚决实施零增长政策。
    
    1、基建支出仍将保持一定规模，但增长速度不会出现明显回升。2004年国家将继续增发1000亿元以上的建设国债，并加大对农村医疗、水、电、路和通信等基础设施建设方面的倾斜，保证已安排的基础设施项目尽快建成并发挥效益。中央财政预算安排的基本建设投资将保持一定的规模，但由于2004年没有新上重大项目，因此，基建支出的增幅不会出现明显回升。
    
    2、2004年，为了鼓励重点行业、重点企业、重点产品和重点工艺的技术改造，尤其是中央将加大对东北老工业基地的支持力度，中央财政预算将继续增加企业技术改造资金及贴息资金，企业挖潜改造资金有望保持继续较高的增长。
    
    3、加大社会保障投入仍将是2004年政府开支的一个重点。2004年中国将进一步推进社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度的建设，推进城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革。进一步完善失业保险制度，逐步把国有企业下岗职工基本生活保障纳入失业保险。加强和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市贫困人口救济补助标准。积极发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。切实保障妇女、未成年人、老年人、残疾人的合法权益。发挥基层组织、社区组织在社会保障对象管理和服务方面的作用。所有这些都需要政府一定的资金支持。
    
    4、政府将继续增加教育、科技、农业投入，这些方面开支的增长将大大高于一般开支的增长。非典作为一个突发的公共事件，对国民经济和社会发展产生了很大影响。为了防止类似突发事件的再次发生，政府的公共卫生支出将需要较多的增加，尤其是农村卫生防疫的建设需要大量增加财政资金的投入。一是重构国家对公共卫生和医疗的责任体制。主要包括，国家要加强对公共卫生和医疗基础设施的建设，不断加大对公共卫生和医疗的投入比例，建立一个有效的传染病监控体系。二是要加快建立和完善统一的、有效的医疗保障体制。三是重建农村的合作医疗体系。
    
    从2004年开始降低农业税税率，取消农业特产税。要保证农民负担较大幅度降低，就必须妥善解决维持农村基层政权运转、农村教育、医疗卫生等事业所需财政资金的问题。为了部分解决农村公共财政的收支缺口，中央财政在全年预算中必须安排必要的转移支付资金。因此，2004年政府将加大对农村基础教育的投资，改善农村基本医疗条件，加大对县乡级政府转移支付的力度，政府在教育、科技、农业方面的支出仍将保持较高增长。
    
    5、国防支出、行政管理费、公检法支出增长幅度将有所下降。为了保证国家安全，提高行政机关办事效率，维护社会稳定，同时也是为了构筑公共财政体系，2004年政府将继续加大在国防、行政管理费、公检法等方面的开支，但由于以上开支已经连续几年较高增长，特别是在政府一再重申增收节支的情况下，国防支出、行政管理费、公检法支出增长幅度将有所下降。
    
    
    6、为了扩大就业和再就业，政府将增加大量开支。近年来，失业已经成为制约中国经济持续发展和社会稳定的大问题，2002年以来国家多次召开有关扩大就业的会议，将就业工作放在重要位置，并提出了一些具体的目标和措施，但2003年就业和社会保障方面的压力进一步加大。2004年，政府为了扩大就业和提高社会保障水平，面临较大的支出压力。
    
    7、逐步解决出口退税拖欠问题将增加财政支出。到2003年末，财政拖欠的出口退税数额将达到3000多亿元。这表明出口退税的拖欠在很大程度上支撑了财政收入的增长，已经成为财政的隐性直接债务。2004年政府将降低平均出口退税率，逐步解决历年出口退税拖欠问题，将形成一定的财政增支压力（见表2）。
    
    综合以上因素，为了满足各项增支要求，并考虑到诸如基建支出、国防支出、行政管理费、公检法支出等一些财政开支大项增长幅度将有所下降，各种政策性补贴将进一步减少，2004年全年财政支出增幅有可能低于2003年，增长速度在13%左右。财政赤字将与2003年基本持平，赤字率有所下降。
    
    四、加大财政对扩大就业的支持力度，进一步拓宽就业渠道
    
    除了通过发行建设国债、拉动经济增长来增加就业之外，通过对扩大就业作用较强的行业和企业给予税收减免和财政补贴等手段，也可以拓宽就业渠道。对于下岗人员再就业的优惠措施，国务院和相关部门已经制定了较为具体的政策，2004年财政部门将会加大这方面的支出。在做好下岗失业人员再就业工作的同时，也要为新增劳动力、大学毕业生就业和农民进城务工创造更多的机会。
    
    五、加快农村税费改革步伐，进一步减轻农民负担
    
    农村税费改革，经过几年试点，2004年将在全国范围内进一步推开。同时，为了搞好农村教育体制、医疗体制和其他配套改革，中央财政在预算中要安排相应资金给予支持。中央已经决定，在巩固农村税费改革成果的基础上，从2004年开始逐步降低农业税税率，取消农业特产税。通过合理调整农业税制，将进一步减轻农民负担，增加农民收入，提高农村购买力水平，这是扩大和培育内需的重要内容。同时，农村税费改革，也有利于农业和农村经济的结构调整，为推动传统农业向现代农业转变，促进农村生产力发展，创造良好的体制基础。
    
    六、进一步完善出口退税机制，促进出口产品结构优化
    
    2003年10月13日，国务院决定，对现行出口退税机制进行改革。主要包括：一是将平均出口退税率下调3个百分点，其中对国家鼓励出口产品不降或少降，对一般性出口产品适当降低，对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。二是加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起，中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税。三是建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。四是累计欠退税由中央财政负担。对截至2003年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。其中，对欠企业的出口退税款，中央财政从2004年起采取全额贴息等办法予以解决。
    
    从各类产品出口退税率调整的情况来看，由于多数工业用机电产品维持17%的出口退税率，对这类产品不会发生什么影响。出口退税率降低幅度较大的主要是部分机电产品、服装和纺织品，而这部分产品多是中国竞争力较强、具有较大价格优势的产品，出口退税率降低应该不会对这类产品产生很大影响。影响较大的应该是木材及其制品、焦炭和金属等产品，但这些产品正是国家要限制出口的产品。出口退税率的调整，有利于促进出口产品结构优化。
    
    七、税制调整逐步铺开，税收结构进一步优化
    
    为了降低生产者和消费者的成本，提高生产和消费能力，保障需求稳定增长，可以考虑在增收节支基础上，对税制进行结构性调整。主要内容包括：一是调高个人所得税的起征点，减少大众税负以提高个人可支配收入预期，刺激大众消费，特别是促使中低收入者消费稳定增长；同时适当提高对高收入者的税率。二是调减包括汽车、住宅交易在内的高档耐用消费品的税费，规范并增加各地政府使用的国有土地税。三是对某些已不再属于高档消费品的商品停止征收消费税，对某些高能耗、高污染的商品征收消费税等。四是大幅度增加水（主要是城市和工业用水）等稀缺资源的征税，将征税计入提价、并转入税收。五是按国民待遇原则尽快统一内外资企业所得税税率。六是引入反倾销税、反补贴税等。为了建立和发展中国某些产业，对外国的倾销商品、补贴商品，利用税收手段予以限制是符合WTO规定的，因此，中国应引入反倾销税、反补贴税等。
    
    八、调整和完善分配制度，加快社会保障体系建设
    
    要进一步调整完善收入分配制度，增加城乡居民特别是低收人群体的收入。一是增加对农业和农村的投入，加快农村基础设施建设，扩大退耕还林规模，直接增加农民收入；推进农村税费改革，切实减轻农民负担，让农民休养生息。二是着手研究深化国有企业分配制度改革，解决企业职工工资激励不足、约束乏力、管理失控、渠道混乱等问题，建立企业既有激励又有约束的工资制度。三是加大收入再分配力度。一方面加大对高收入者个人收入所得税的征收力度，另一方面要加大对贫困阶层的支持力度，增加对落后地区的财政转移支付。四是落实"两个确保"工作，切实把符合条件的城市贫困居民全部纳入最低生活保障范围，给予必要的生活费用支持。加强城市和农村的反贫困工作。要拓宽消费领域，大力发展第三产业，增加多领域的服务消费。只有高度重视居民消费，不断调整需求结构，刺激消费，才能提高居民最终消费需求的比例。
    
    加强社会保障体系法制建设，尽快构建独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。一是逐步提高中央和地方财政对社会保障的支出比重。做好“两个确保”工作，真正落实城市居民最低生活保障制度；积极稳妥地推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。二是对国企职工的社会保障基金问题，可以部分地通过出售国有企业部分产权来解决。三是从支付改革和结构调整成本的角度，研究连续发行一定规模的社会保障专项国债的可行性。
    
    九、增加对农村公共品投资，解决农村公共投资严重不足问题
    
    目前，农村公共品供求缺口最大的是交通设施、科技推广和教育、医疗，其对农村经济发展的制约作用越来越明显，这与长期以来对农村公共品投资不足有直接关系。因此，加大对农村公共品投资成为当务之急，投资的重点应该在以下几个方面：一要加大对农村道路和水利基础设施建设，如实施“村村通公路”工程等。二要加强农村生态环境建设，重点是继续做好西部地区的退耕还林还草工作。三要适当提高中央和省级财政对农村教育的支出比例，并建立中央对中西部地区基础教育转移支付制度。在条件成熟时，可考虑在农村和城镇低收入群体中实行九年免费义务制教育，可在中西部地区率先实行这一政策。四是加大对农村医疗卫生基础设施的投入，逐步解决农民看病难的问题。
    
    十、加强宏观调控，发挥财政与货币政策的协调作用
    
    在当前宏观经济增长速度加快，投资需求高速增长，贷款规模较快增加，而同时国内消费需求仍显不足的情况下，宏观调控需要兼顾两个方面，调控难度增大，操作空间减小，财政政策和货币政策的协调和配合显得愈加重要。首先，在扩张性财政政策的边际效应逐步下降的情况下，必须加速金融体制改革的进程，以加强货币政策对保持国民经济适度快速增长的调控作用。其次，在目前社会投资有所启动之时，可以考虑更多地利用货币政策支持社会投资，而减弱国债直接投资强度。在适当控制信贷风险的基础上，不踩"急刹车"，强调稳健操作，保持货币供应量和信贷规模的适度稳定增长，从而保持货币政策的力度，以替代财政政策的作用。第三，使用适当的财政政策手段为货币政策提供操作工具，促进金融创新。金融政策应当更多地关心如何促进经济的发展问题。当前特别要考虑加强对中小企业和农民的信贷支持力度。另外，要进一步完善消费信贷制度，通过改善消费信贷条件，鼓励居民积极参加消费信贷，真正达到尽快启动消费市场的目的。（来源/国家信息中心、上海证券报，执笔/王远鸿、张永军）
    
    表1：1998年以来财政支出总额与经济建设费情况