融资租赁的立法沿革
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融资租赁的立法沿革 |
作者：沙泉 |
融资租赁早在1981年从日本引进美国的一种先进的运作模式。当时我国正处于改革开放的初期，整个经济运行体系还处于计划经济时代，尽管中国是一个金融管制非常严的国家，不允许企业之间有借贷关系。但还是允许融资租赁进入我国。主要的目的是利用外资、引进先进的设备、技术和管理，改善我国的工业落后面貌，增加生产出口产品的质量和档次，为国家赚取更多的外汇。
开始时由"中国国际托投资公司"牵头，成立的两家租赁公司。一家是中外合资企业东方租赁有限公司，另一家是中资企业中国租赁有限公司。融资租赁并没有作为金融业务被国家监管（当时中国人民银行银行同时具有央行和商业银行的作用，还没有非银行金融机构）只是作为一种特殊经营的项目由各部委批准成立。如：外贸部、物资部、电子工业部等都批准过融资租赁公司，后来的邮电部也在批准这类业务的开展（邮电部关于部分邮电通信企业试行融资租赁通信设备的通知）。
融资租赁引进后对中国的经济体系产生两大冲击。一是所有权和使用权的分离产生的会计处理问题、税收问题、关税问题、外汇管理问题、法律问题等。另一个冲击就是企业之间的借贷是否能计算利息的问题。即将出台的《融资租赁法》实际上也是要解决这两的问题的法律地位问题。在中国属于大陆法系，企业要依法经营，凡是法律没有规定的企业不能去办。如果法律不能适应市场发展的需求，将会制约经济的发展。
在立法之前，我们先要回顾融资租赁相关法律、法规的立法过程，以便更清楚我们的立法动机。行业首先遇到的是海关关税问题。租赁公司通过融资租赁的方式为承租人进口租赁物件，在通关时，海关以出租人不能享受承租人减免税待遇为由，要求租赁公司照章纳税。经过业内人员的解释，海关总暑出了一个函《海关总署关税处关于租赁进口设备申请免税问题的复函》，解决租赁公司关税待遇问题。这是融资租赁行业第一部带有法规性质的通知。
1985年以前，只有少数融资租赁公司在经营工业设备的融资业务，多数都在经营汽车融资租赁业务，按照当时的情况，实际上是变相地卖进口汽车批文。汽车租赁款在很短的时间内就收回来，并没有体现什么风险。后来国家切断租赁公司进口轿车的权利，融资租赁公司开始大规模地向工业设备发展。此时国家出台了《财政部关于国营工业企业租赁费用财务处理的规定》解决企业经营中会计处理和税收问题，并且给予了融资租赁以税前还租的优惠政策。
1986年我国金融制度开始第一次改革，成立了非银行金融机构。部分国内的租赁企业转为非银行金融机构，内资的租赁公司立即身价倍增。因为他们是"人民银行"（此时已具有中央银行的性质，但是监管没有分离出来）批准，具有国家信誉的金融机构，一旦资金出现问题，有发行货币的央行保着，不会破产，不会没有钱还。这类非银行金融机构的租赁公司除了租赁外还可以吸收一年以上的信托存款。要不是人行限制审批，早就发展成相当大规模了。
而外资企业的进入也是想通过融资租赁这个旁门左道进入中国的金融业，如果不能进入也可以间接渗透。因此当时融资租赁实际上就是变相贷款。而承租企业多是国营企业，不存在信用危机，要想开发租赁业务还要给企业灌输“负债经营”的理念。租赁项目都是由国家信用“政府担保”，企业也基本上讲"信誉"，由于业务量不大，并没有出现什么法律问题。因为行业主体定位为利用外资，扩大出口，所以中外合资租赁公司没有受什么限制发展到40多家。尽管没有给融资租赁什么优惠政策，但是给中外合资企业的优惠政策，有外资股份的租赁公司也享受到了。
虽然把融资租赁定位在“融资”（更有甚者定位金融）业务，但是中国的融资租赁行业还是分为两大阵容。一是人民银行批准的非银行金融机构的融资租赁公司，另一个是外经贸部批准的中外合资租赁公司。前者以“金融”为卖点开发业务，后者以“优惠政策”为卖点开发业务。两种不同所有制的租赁公司都把希望寄托在“国家信用”上，谁也不用为投资后果承担责任，是导致整个租赁业衰败的根本原因。
1986年政府也进行了改革，86年6月以后的政府担保被宣布无效。过去依靠政府信用的项目陆续出现问题，许多租赁公司租金收不回来。特别是89年动乱以后，外国对中国经济制裁使得租赁公司的资金链断列，大量的租赁项目走进的法院。融资租赁为何物法院并不知道，加上地方保护主义，因此地方法院经常违背融资租赁的特性判租赁公司输。主要在两个方面：一是说租赁是贷款行为。租赁公司是企业，企业之间是不可以贷款的，融资租赁就是变相贷款，租赁合同属于非法；还有一个方面就是租赁物件所有权属于出租人，一旦租赁物件有瑕疵，承租人有权利不付租金。这种审判严重损害租赁公司的利益，加快了行业的衰落。
1992以后，行业进入一个逃债期，金融租赁公司开始压缩租赁项目，转向企业投资、高息揽存、炒房地产，炒股票等违规的方向转移，行业整体严重脱离主业。拿已经停业的海南国际租赁公司来说，在整个开业期间只做了1笔租赁业务，而且是一笔成功的租赁业务外，再也没有做融资租赁业务，而是开展高息揽存业务。目前16家金融租赁公司关闭了1/4，还有2家处于植物人状态等待重组奇迹的发生。
中外合资租赁公司因为没有“金融”招牌，没有人民银行背景，除了租赁以外的业务他们不能做，只做融资租赁。由于所有融资租赁公司业务定位在转贷银行，没有强调对物权的控制，因此银行贷款遇到的问题也是租赁公司遇到的问题。定位不清、法律不明是融资租赁发展前20年最大的误区。虽然和信托一样在20年前同步进入中国，但至今还鲜为人知，有些银行和投资机构、政府管理部门甚至谈“租”色变。
官司越来越多，租赁开始成立自己的行业组织在不停地呼吁政策，反映法院判案过程中遇到的问题。中国终于在1996年，接受了世界租赁大师的建议，在还没有任何有关租赁的法律出台之前，出台了类似司法解释似的文件《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的规定》，解决了融资租赁判案中的不合理的现象。
按照现代经济理论，物权应该分为4个权利：占有、使用、收益和处置。在融资租赁业务中，出租人只享有处置权，其他3项权利全归承租人。因此有关关税、运保费等物件的购置费用都是有承租人支付，设备的采购也是由承租人选择的。当时人们并没有这个概念，只是强调所有权，因此引来了许多麻烦。有些地方不能说是法院的错，政府对融资租赁的认识也要有一个过程。从后来的一些文件来看，都包含了物权的四权分离的概念。
因为被欠租的大多是日本出资的租赁公司，1996年日本政府出资，通过世界银行下面的国际金融公司，邀请世界著名专家阿曼伯先生给中国政府做了一个所谓《租赁技术》援助项目。实际上就是给中国政府讲课，让政府知道开展融资租赁业务国家应该具备“四大支柱”：法律、税收、监管、会计准则保证租赁的经营环境。尽管当时业内也强烈呼吁出台《融资租赁法》，但是由于人们普遍对融资租赁不甚了解，最后只好在《合同法》中加入了租赁和融资租赁的章节，把融资租赁在法律上定义为一种协议。
1998年在业内人士的强烈呼吁下，国内贸易部开始筹划对内资企业审批融资租赁公司的事项，正当内贸部准备开始审批工作时，遇到国家体制改革，撤消了国内贸易部，审批工作转交国家经贸委。好容易说服国家经贸委，并且也说服了国家税务总局，开始进入审批工作时，又遇到撤消经贸委，这部分工作转交给商务部。商务部接受的速度比较快，但此时又出台了《中华人民共和国行政许可法》，融资租赁到底是否需要行政许可又成了疑问。
在我国入世前夕，可能是巧合，也可能是行业努力的必然结果，四大支柱（《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国企业会计准则——租赁》、《金融租赁公司管理办法》、《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》、《财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知》）都相继出台。中国的租赁立法可以说在世界上是领先的，但不代表我们的法律环境是领先的，只是结合了中国的国情，被迫制定出相应法律、法规。
融资租赁行业总体规模超不过400亿人民币，只是一家信托投资公司的规模，为什么受到国家如此重视？首要一个原因是中国的发展需要融资租赁。过去是为了解决资金问题和引进先进的生产设备，现在是解决国家经济发展中遇到的资金瓶颈和技术瓶颈问题，是保持国民经济持续发展的一个重要途径。这是第一个原因。
第二个原因是融资租赁属于现代经济，它打破了中国计划经济中央集权式的所有权和使用权集中在一起的运作模式，打破了金融管制中企业之间不可以计算利息的规定。在司法过程中必须要解决这个问题，否则不仅影响了利用外资，影响了租赁对社会的贡献，同时也限制了经济的发展。
第三个原因是融资租赁在我国属于新生事物，新观念、新思潮、新做法引起各界关注和立法部门的重视。今后我国要想保持持续发展的步伐，必须依靠不断创新，才能发展。创新必然要突破旧体制的束缚，而融资租赁在国外是一种比较成熟的创新产业。因此在制定政策时受到特殊关注。
第四个原因是我国法制不健全。目前为止，《物权法》没有出台；《贷款通则》还限制企业之间的融资行为；我国的税收体系还是以生产型增值税为主。租赁和融资租赁的税收差别至少是8倍，还有许多和租赁有关的法律法规都不配套。这些政策的改变都不是短期能够解决的，因此一些行业主管积极制定出管理政策。立法部门接受国际上的建议，率先对租赁和融资租赁进行立法。这是一个被动的行为，就像《行政许可法》是中国特色的独特法律一样，《融资租赁法》也将是中国特色的过渡法律。
第五个原因是我国融资租赁业有一些热心的人，他们积极地向政府部门反映问题，积极地呼吁建立和修改相关政策。行业的频繁活动，行业组织的桥梁作用，使得政府主管部门对租赁有较深的认识和领先的意识也是一个重要的原因。
四大支柱出台后，人们都以为中国融资租赁将进入一个全面发展的时期。然而融资租赁在红火了一年后很快又转入低速增长期，监管部门出台的政策3年多几乎没有批准一家新的租赁公司，被质疑行政无作为。老的租赁公司处于植物人状态，许多将要退出中国租赁市场的租赁公司放慢了脚步，高价待沽，有的已经退出的企业又想重新进来。全国有融资租赁资质的租赁公司有60家，不算有融资租赁经营资质的非银行金融机构（信托投资公司、财务公司、金融资产管理公司）100多家。共有180多家企业，真正开展融资租赁的企业并不多，只有20几家。
为什么会出现这种现象，主要是行业垄断的原因。拿金融租赁公司来看，主要股东都是资本类的，除了5亿的资本金外，既没有资金来源，也没有物资来源。主要靠银行贷款，做的是类似银行的转贷业务，成本比银行高，项目和银行竞争，除了肯银行的剩骨头外，其经营活动范围很窄。银行对租赁公司的贷款也是有内部风险控制指标，当租赁公司的规模到达一定程度时，银行也不给租赁公司贷款，因此租赁规模不会很大。
中外合资租赁公司尽管在数量上比金融租赁公司多，但真正开展业务的租赁公司也不多，比较活跃的也只有6、7家。他们不是金融机构，可以从银行贷款。由于这些公司主要股东都是设备制造厂家，对物权有绝对的控制能力，加上跨国公司的背景，并不缺乏资金来源，因此经营的还算不错。由于限定在给自己的产品销售时提供金融服务上，在租赁公司数量有限的情况下，行业也规模做不大。
其他非金融机构如信托投资公司、财务公司和金融资产管理公司都有融资租赁业务，但受到条件约束，主要还处于尝试阶段，规模并不大，也没有列入统计范畴。绝大都是具有融资租赁经营牌照的企业都没有开展这方面的业务。这就出现有牌照的企业不经营融资租赁，没牌照的企业暗地里经营融资租赁的错位现象。这不能怪企业“违法”，而是当前的法律法规滞后于行业的发展。迫使企业求地方司法、税务部门通融。法律的威严在不合理的情况下被破坏。
其实开展融资租赁业务的企业并不止这些，由于暗箱操作，因此不列入统计范畴，但规模不一定小的。如汽车租赁、房地产租赁、工程机械租赁等都是有相当规模交易额。这些企业主要有：没有经营资质但大力开展融资租赁的租赁公司；具有出租牌照用以租代售方式销售的企业；分期付款，约定产权转移设备制造厂商；以租代投的投资公司和以租代保的担保公司直接开展的融资租赁业务。但是因为法律、法规的存在，他们的经营行为不仅背负着违法经营责任，还背负着出租服务与融资租赁之间巨大差别的税赋。
随着我国加入WTO对外全面开放租赁承诺的到来（2004年12月），随着行政许可法在2004年7月1日要全部规范审批事项。一些地方人大向人大递交提案，呼吁给融资租赁立法，要打破行业垄断、部门垄断的局面；打破经营融资租赁的企业没有资质，有资质的租赁公司不经营融资租赁的尴尬局面；对行业的准入资质要求打破审批制实行备案制；打破对租赁公司所有制和机构差异的歧视。还要解决入世承诺到期时的跨境租赁问题。我们要对融资租赁要有新认识，新的定位，以法律的方式建立新的经济体系，满足创新需求，促进我国经济进一步健康发展。