中国BOT项目融资的前景

摘自《中英项目融资研讨会》

Nigel Ayton(英国国际能源公司业务发展经理)

1、简介

近年来，中国经济飞速发展。为了保持这种增长速度，必须加强基本建设领域，例如电力、公路、铁路、航空、供水和电讯设施的建设。由于中国土地广袤、人口众多（12亿）,基础设施的投资需求是巨大的。仅仅在电力工业一个部门，为了满足8％的年增长率的要求，每年必须新增12000－－15000MW装机容量。有些省份的经济增长速度要比这些数字还高。到2000年，仅在电力部门的投资将达到1000亿美元。

单靠中国国内资源是满足不了投资需求的，因此需要寻求其它更广泛的融资渠道，包括：

※从多边机构（例如世界银行和亚洲开发银行）取得贷款；

※从出口信贷机构取得出口信贷；

※增加合资企业中外方的股本投资；

※通过中国企业的股票上市获得外国公众的资金；

※发行债券，增加对外负债；

※项目融资，包括BOT。

上述每种方式的实施都有它各自的困难，但是，由于单一方式不能满足大量的资金需求，为了提供必要的资金，必须采用以上多种方式。虽然，项目融资有高贸易成本和高资金成本的缺点，但项目融资是结构融资中很重要一部分, 而结构融资提供了进入巨大的国际商业金融市场的渠道。因此,中国积极地引进项目融资方式,特别是通过BOT途径来满足国家对资金的特殊需求,从而吸引外国投资者和贷款人。

2、项目融资的障碍

项目融资建立在贷款人向项目发起人提供无追索权融资的基础上。项目的现金流量必须足以向贷款人表明债务将在项目寿命期内得以偿还, 而且债务的偿还不受来自商业环境、价格、通货膨胀率、汇率或当地管理体制等可能变化带来的不合理威胁。在中国的大型基本建设项目中, 提供无追索权或有限追索权融资的贷款人主要考虑以下几个方面:

※ 外汇的可获得性

大多数基本建设项目的收入是当地货币(人民币), 目前仍不可以自由兑换。这些收入要通过中国银行间的外汇市场或经过批准的交易中心进行兑换。由于提供的融资是外汇形式的,贷款方需要得到可获得外汇的保证,或得到进入外汇市场的保证,以满足偿还债务的需要。

※ 收入的保证

银行不愿意承受在中国的市场风险,因此将要求签订长期销售协议或保证最低收入是根据一定的可实现的目标确定的。例如, 在修建收费高速公路项目中, 体现在要求当地政府保证最小的交通量; 在电站项目中, 则要求当地电力局保证最小的电力购买量, 或者与电力局(或其它有关方)签订合同, 该合同使电力局为电力的可获得性付费, 而不是为真正获得的或实际供给的电力付费。这种形式的项目收入保证的有效性与提供担保的有关方面的信用度有直接和密切的关系。由此, 银行对政府或有关签约机构的金融实力非常重视。

※ 收费的批准

银行要求项目收入的确定性,希望收费与有关的成本相关并且通过有关合同中的公式加以定义,这些有关成本包括当地的通货膨胀、汇率、投入价格(燃料、劳动力成本)。这使银行相信债务的偿还是有保证的,从而确立了信心。

然而,在中国,传统上收费标准必须经过有关物价局一年一度进行审核批准。作为提高收费的理由, 项目公司必须提供过去一年的成本和下一年成本变化的原因。物价局将考虑提高收费的申请, 同意或者不同意。物价局的决定权给项目贷款人带来重大的风险。因此, 贷款人要求物价局保证接受在合同中列明的公式, 批准根据这些公式计算的收费变化, 而不考虑更广阔的通货膨胀和其它经济因素。直到今日,上述保证被证明是很难得到的。

※ 回报率

大多数有外资参与的基本建设项目是由潜在投资者和中方通过私下谈判达成的。中方很少采用竞争的招标方式来挑选有利的外国投资者。由于项目融资引进国际私人资本,与国有资金相比,私人资本要求较高的回报。这不可避免地导致项目产品的最终用户支付较高的价格。在没有采用竞争性的招标方式的项目中, 中方缺少评估外国投资方报价的基准点。谈判方式建立在成本加回报率的基础上, 强调的是谈妥的股本回报率。

这种方法很少对项目业绩起促进作用。股本回报率通常对改善建造和经营技术很不敏感,从而各级党委鼓励项目公司引进新技术。如果谈判基于最终用户的价格, 而不是基于投资回报率将更有利于促进中国基本建设项项目的建设和运营业绩。

※审批体系

中国的基本建设项目审批体系是过去形成的, 那时所有项目都是由国家出资的。它涉及冗长的批准过程中,该过程包括以下三个阶段:

    ————项目建议
    ————项目可行性研究
    ————最后批准

每一个阶段都需要经过许多相关的中央和省级机构审批。在每一阶段,先要通过地方政府机构的批准, 然后报国家计委审批。总投资在1000万美元以下的小项目不需要经国家计委批准, 但需要经过省级的批准。对一些沿海省份来说, 它们的审批权限可达到3000万美元。这种体系要求项目的资金安排在可行性研究阶段即得到确认。因此,在项目是否被批准还不清楚之前的项目建议阶段,项目发展商和潜在的融资者就必须投入可观的资金和努力。这种体系下的资金安排方式同样要求在项目被批准之前即确定外资来源, 从而妨碍了采用由竞争的、提供了更多的可选择性的招标方式。

※法律制度

中国的法律制度正在迅速地发展，但是在有些领域，法律地位没有得到很好的明确，贷款人可能对中国法人实体的保证／担保的可强制执行性感到担忧。他们时常不愿意接受由中国法律解释和在中国进行仲裁的合同。缺少按揭法使一些银行担忧重新获得按揭资产的可能性。

3．项目融资和BOT的引进

国家计委负责对每一基础设施行业编撰计划。“九五”计划（1996－2000年）预计经济和投资将持续增长。得到国家计委批准的全部大的基本建设项目将都被包括在“九五”计划中。

另外，国家计委对引进项目融资中的BOT方式也进行了研究。作为工作的一部分，它拟定了一些大型合资项目，明确把这些项目作为引进BOT方式的试点。电站项目第一个采用BOT方式融资的是广西省来宾电站。

收费公路、供水和电站项目将成为BOT项目的试点。国家计委草拟了BOT法，用来明确被国家计委指定的用BOT 融资方式开发的项目的特殊地位。虽然该法律的内容细节尚不被人知晓，但可以预计有关的省政府和BOT 项目公司之间的特许协议是一个关键部分。同样可预计的是BOT公司可以由外商独资（WFOE，Wholly Foreign Owned Enterprises）组成。

特许协议将包括：

※项目的排他性的承诺，用以加强项目收入的保证；

※省政府在项目公司遇到困难时帮助把人民币兑换成外汇的承诺；

※省政府保证在特许期间项目购买方( OFFTAKER）或者项目收入担保人有能力履行其义务的承诺。

这些特许协议对没有列在国家计委BOT项目表中的项目是不适用的。

因此，成功地进行项目融资的关键在于省政府，尤其是该政府的财政力量与其在特许协议中承担的财政负担的对比。

4. BOT项目的前景

由新的BOT 法支持的特许协议的出现，对中国基本建设项目使用项目融资方式是一个有利的因素。这些协议将给贷款人在收入的保证性方面和外汇的可获得性方面提供额外的安慰。这种安慰的程度极大地取决于与项目有关的省份的财力。中央政府不会提供任何担保。

在项目的股本投资中引进竞争性的招标方式是一个新的发展，它将促进项目发展商快速而又有效的建设、运营项目。改善项目的业绩将最终改善项目投资者的回报，因此对项目评估的重点将从回报率转移到项目最终产品的价格上来，国家计委可能将仔细挑选试点项目,对BOT采用逐步推广的方式。由于中国有能力对项目融资给予必要的承诺, 这种挑选反应了政府方面的希望, 即投资在最需要的地区, 并引进该地区急需的恰当技术,只要该地区能够提供必要的支持。

毫无疑问, 中国正致力于引进BOT这样的项目融资方式。BOT方式将成为基本建设投资的一种基本融资方式。同样, 国际投资者不能忽视中国基本建设项目市场的巨大规模和他们投资于该市场的热情。以上这些因素加上中国政府决定吸引必要的资金的决心一起保证了在中国进行BOT融资的广阔前景。