租赁行业怎样解读《行政许可法》
作者：沙泉
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租赁行业怎样解读《行政许可法》 |
作者：沙泉 |
行政许可就是通常所说的行政审批。是一种赋权行为，行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为，是取得行政机关所控制的“资源”的权利。行政许可法使行政机关必须依法律法规进行行政审批，法人、自然人在获得政府许可得以公正、透明，约束行政机关依法审批。
2000年8月27日十届全国人大常委会第四次会议以一百五十一票赞成、零票反对、一票弃权表决通过《中华人民共和国行政许可法(草案)》。这是具有开创性的立法，是世界上以单行法形式颁布的第一部行政许可法。它的出台有利于行政审批制度改革的进一步深化，有力地推进政府职能的转变，利于进一步扩大对外开放和与国外规则接轨，方便当事人，方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益，有利于从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除在审批中存在的腐败现象。
行政许可法的出台可防止审批混乱、多头审批的现象。只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，地方性法规和地方政府规章可以依法定条件设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定。法律特别规定，国务院部门规章不得设定行政许可。对于租赁行业来说，应该是一个福音，因为行政许可法将改变目前租赁行业准入多头审批、多头管理的现象。
WTO200多条规则只有几条是针对企业，其他全是针对政府的。为了和国际接轨，入世以后政府职能将按照WTO规则做重大改变，既：由过去的大政府小社会改为将来的小政府大社会。对于众多审批事项主要依靠市场进行调节，政府对行政审批事项要有所为和有所不为，既要亲民，又要防腐败。国家新领导班子上台不久就推出行政许可法说明国家体制进入迫切需要改革的新阶段。
其中有所为的就是：行政许可法规定了六项申请行政许可事项：一、直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，如制造炸药等。二、有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项，如土地使用权的取得。三、提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，如经营餐馆等。四、直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。五、企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。六、法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
其中有所不为的就是：行政许可法第十三条规定“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”
现代租赁在中国还属于新生事物，幼稚产业。由于其涉及多行业的边缘产业，加上历史变革的原因，目前租赁的准入制度政出多门：内资企业的出租服务业务由国家工商行政管理局批准，内资企业的金融租赁业务需要增加银监会批准，中外合资企业的出租服务与融资租赁业务需要增加商务部外资司批准。
租赁分两大类：出租服务和融资租赁。出租服务对内资企业没有什么许可限制，对外还要跟随入世开放的步伐。融资租赁对外资企业有不同的限制，对内还没有准入标准（金融租赁除外）。目前已有的行政许可就是：《金融租赁公司管理办法》和《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》这两个许可发布2、3年来基本上没有许可任何新公司成立。申请准入的企业可以说是跑多个部门、往返多次，“跑断了脚、磨破了嘴”至今一无所获。这种许可对行业发展来说没有任何益处，使得这个行业处于“一些想经营租赁的企业得不到经营资质，一些有资质的企业没有能力经营租赁”的怪现象。
租赁行业，特别是融资租赁行业是否需要行政许可？
首先从历史上看，现代租赁引入20多年，尽管有个别金融租赁公司曾经出现违规经营的事件（违规的不是租赁业务，而是租赁以外的乱投资、炒股票和高息揽存款），但因总体规模不大，没有对金融体系造成危害。
第二，所谓违规经营的租赁公司都是经过人民银行批准的非银行金融租赁公司，非金融机构的中外合资融资租赁公司因为没有金融牌照，股本主要是国际金融机构，他们不愿意也没有机会和条件违规操作。
第三，融资租赁尽管失败过，主要是市场环境体系不健全，信用环境恶化造成的，因为它是资产融资，虽然有些承租人可能没能力还租金，但是资产还在，设备还在运转，物资还在流通，人员还没下岗，不但对社会没有造成危害，反而促进经济发展。
第四，租赁属于服务贸易，既然是贸易活动自然由商务部来规范。其中融资租赁是贸易与租赁结合的产物，属于准金融业务，像典当一样，没有必要由银监会审批。但是作为非银行金融机构的金融租赁公司涉及租赁项下的金融业务，这部分可由银监会制定规范标准，按照金融机构条件，决定是否批准开展金融业务。
第五、从行政许可法中看，租赁没有属于六项申请行政许可的范围，行政许可法也没有赋予国务院部门规章设定行政许可的权力。也就是说，原有的行政许可可能要调整，没有出台的行政许可将严格按照行政许可法的程序办理。未出台的内资非金融机构融资租赁公司的审批办法将受到限制。
目前商务部市场体系建设司正在拟订租赁的准入标准，这给出一个信号：说明企业要获得租赁的资质，可能是备案准入制不是审批准入制，凡是符合准入标准的企业就可在工商行政管理局注册成立租赁公司，不符合标准的工商行政管理局就不予办理。今后租赁行业的准入有可能不需要行政主管“审批”。
如果租赁的准入不需要行政许可，租赁行业就需要适度监管，要按照行政许可法第十三条规定进行规范。问题是由谁来规范，怎样规范？企业目前最关心的就是准入标准什么时候能出台。如果标准迟迟定不下来，企业准入即不能纳入行政许可（20天内得到答复），也不能纳入非行政许可（不需要前置审批）被吊在半空中更难受。
为了加快制定准入标准，规范经营行为，笔者建议：
一、对于出租服务这种纯服务贸易的企业准入标准，由于不涉及金融业务，除对外资的进入按照WTO的承诺逐步放开外，其他的准入标准按照一般贸易原则不需要另行制定准入标准。
二、对于融资租赁业务由于具有金融属性，需要建立一些准入标准或监管事项规范行业运作：
1、由于融资租赁早在20年前就对外开放，金融租赁也在入世时就对外承诺“允许外资金融租赁公司与中国公司在相同的时间提供金融租赁服务”。因此不需要再按照内资、外资或者什么所有制的区别制定准入标准。
2、为了防范金融风险，不允许租赁公司吸收公众存款，这对于大部分金融管制国家都是这样监管的，这可能是行业主管唯一需要重点监管的指标。
3、对于经营融资租赁业务的企业，不设注册资金门槛。租赁业务不是纯金融业务，租赁公司只是一般贸易企业，不是金融机构，银行或者投资机构对其风险控制不是按照金融机构的（资本充足率）划分，而是按照非金融机构划分的，因此提供资金的规模不会超过租赁公司总资产的70%，不会产生所谓金融风险。当然租赁企业的资本金越大，其融资能力越强，业务规模越大，这由市场调节，没必要纳入准入标准。至于所谓“资金实力小的企业会搞乱租赁市场”是市场竞争的问题，不应以此限制中小企业开展融资租赁业务。
4、对于以盘活闲置资产、促进销售为目的采用融资租赁方式销售的企业，不需准入条件，只要租赁的资产不涉及第三方产权人都可以经营。
5、风险控制标准应由行业组织制定。由于租赁的种类繁多，加上创新后衍生的的品种更多，如果用同一标准必然产生混乱。况且政府部门对租赁的内涵不一定能完全掌握，既不能监管到位，也不具可操作性，应由企业和行业组织自行制定。不同类型的租赁企业可由下属专业委员会分别进行行业自律。如果企业的经营指标超过风险控制点，或者没有控制风险的能力，租赁公司很难从市场上得到资金。因此不需要纳入准入标准，完全可以通过市场调控解决风险控制问题。
6、为了和金融机构的租赁公司区分，对于非金融机构的融资租赁公司，凡是涉及融资租赁以外的金融业务，包括租赁项下的金融业务需要经过银监会许可（如果《金融租赁管理办法》还保留并不做修改）。
7、业务许可范围需要划定。由于租赁的灵活性以及业务涉及面的广泛性，如果对业务的范围不做许可界定容易使租赁公司走过去的老路。考虑到融资租赁的形式不断发展，主要对融资租赁本身进行原则界定就可以。另外和租赁业务相关的除租赁物件本身的销售外，一般不宜再给予更多的经营范围，特别是涉及金融的业务。
8、干预。既然租赁需要监管，那么对于监管部门应有权对租赁企业违反标准时进行干预。这个干预应该根据实际情况分别对待。首先对违反标准的企业进行警告，其次行业组织处置，第三是取消准入资格，严重危害社会的要通过法律解决。值得注意的是制定标准的部门和监管的部门应该分开，而不是同一机构或部门。
9、税收问题。由于中国的税收体系和国际尚未完全接轨，出租服务和融资租赁的税收差别很大，两者相差8~10倍。在准入机制得到解决以后，税收不应再以是否具备经营资质，而是企业经营行为来定。国家税务部门在制定融资租赁征税标准时，不要把它作为金融保险业，而是参照金融保险业的标准征税。
10、从业人员资格问题。由于租赁行业目前没有资格认证制度，在制定准入标准时如果把从业人员资格写进去，不可操作。如果不写进去有违租赁是知识密集型产业的原则。目前解决办法就是通过行业组织推荐或认可，将来赋予行业组织培训、认证的职能后才能彻底解决人才的资格认证问题。
11、经营阅历问题。为了防止一些企业经营动机不纯的问题，在制定企业准入标准时要求准入股东要有良好的经营业绩和从业经验。租赁行业本来范围就小，股东如果已经开展融资租赁业务就没必要再申请一个资质，有租赁阅历没有资质的企业又涉嫌违法经营，因此这个门槛要适度掌握。对于：A、已经开展融资租赁业务，但没有得到融资租赁业务经营资质的企业；B、已经开展分期付款、赊销、寄售方式销售商品的企业；C、已经开展出租服务的企业。这些企业的经营超过2年的都应认为具有从业经验。至于经营业绩很难以传统标准考核，只要企业还愿意继续经营，说明符合市场规律。
租赁行业已经有《金融租赁管理办法》和《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》的行政许可，对于已有的许可怎么办？全国人大法律委员会有关负责人表示，国务院在进行行政审批制度改革中，至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，在行政许可法施行后，由国务院制定行政法规或发布决定予以确认。这肯定需要一些时间，但笔者愿意对未来进行预测。
我国是金融管制国家，就算对国际开放，但是金融管制还要持续数年，因此《金融租赁公司管理办法》不会取消，可能会以其他方式出现。对其内容将做重大调整，总的原则就是弱化对租赁本身的管理，加强对金融指标的监控。条件宽松的话银监会放弃对融资租赁业务的准入许可，唯一许可的就是租赁公司是否成为非银行金融机构。
《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》本身就是暂行办法，机构调整后估计会和内资企业享受相同待遇，行业归口管理理应归商务部市场体系建设司。但这个部门只制定行业标准，将来行业由谁监管还不知道那个部门。总之不应该自己制定政策自己监管。
企业最关心的是什么时候这个标准可以出台？这也是笔者关心的问题。考虑到政府体制改革刚刚完成，许多机构建设的事情还没能处理，标准不一定能在短期内出台。但是企业不能放弃开发租赁业务，干等准入制度。因为准入标准肯定要考虑未来股东经营阅历和经营能力，到时现抓为时已晚。