《北京市汽车租赁管理办法》法律意义及实践
作者：张一兵
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《北京市汽车租赁管理办法》法律意义及实践 |
作者：张一兵 |
一、《办法》的法律意义
租赁分为融资租赁和经营性租赁两大类。合同法对融资租赁的定义为：“出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，承租人支付租金的合同”，融资租赁最重要的特征是绝大多数的租赁物在租赁合同结束时所有权有偿转让给承租人。融资租赁的标的一般为大型机电设备等高值生产资料。经营性租赁与融资租赁的区别在于租赁物的购置与承租人的选择没有特定性，租赁物的所有权为出租人所有。经营性租赁的标的一般为包括汽车在内的低值生产、生活资料。尽管存在这种行业划分，但在实际操作中，这两种方式逐步趋向同一，主要是经营性租赁向融资性租赁发展。
1987年至2000年，全世界租赁额持续上升，平均起来世界上设备销售的20%是通过租赁来完成的。从租赁在设备购买的市场渗透率上看，美国的市场渗透率为30%，德国的市场渗透率为18%，日本的市场渗透率为8%。据1998年的统计，全球的租赁额达到4300亿美元，汽车租赁额约1500亿美元，租赁的融资规模已经仅次于信贷。租赁具有融资和推销的双重功能，经济发展时期融资功能发挥作用；经济萧条时期推销功能发挥主导作用。由于它对国民经济发展有巨大的推动力，各国政府为扶持租赁业的发展，制定了非常完善的法律法规：
* 美、英两国虽没有专门的租赁法，但其详尽的法律体系，为租赁行业的发展提供充分保障。
* 法国对从事信贷租赁活动的公司，规定必须同银行或信贷机构一样严格遵守法律，须向国家信贷委员会注册，并受该委员会和国家银行的管辖，动产租赁则受《动产租赁法》的制约。
* 日本没有专门租赁法，但主管部门颁布了一些法规，如1975年大藏省《对银行系统租赁公司业务限制的通知》、1975年国税厅《关于租赁交易的法人税和所得税问题通知》。
* 亚洲国家由于法律体系不完善，所以客观上要求对租赁贸易制定专门法律。1973年韩国颁布《租赁业促进法案》，1985年制定《租赁会计标准》，新加坡1982年颁布《租赁准则》
* 其他发展中国家普遍建立租赁立法。1974年巴西颁布《租赁事业法》，1981年颁布《巴西进口租赁法》，1982年哥伦比亚制定管理各项租赁贸易的《2160号法》，1982年委内瑞拉颁布《金融租赁货物准则》等。
我国现代租赁行业形成于80年代初。为适应改革开放的需要，先后成立一些租赁企业，利用外资、以融资租赁方式引进国外先进设备。如中国民航最早的波音飞机即是以此种方式引进的，宝钢等一些特大型企业建设也采用此种模式，为国民经济发展的作出了贡献，租赁，这一新的服务贸易形式因其不可替代的优势快速发展起来。目前，包括汽车租赁在内的租赁金额，达到每年130亿元以上。
汽车租赁，借助租赁特有优势推动汽车产业发展并带动消费，还起到提高资源利用率、降低环境污染的作用，对国民经济发展有着不可替代的作用。从1989年北京出现国内第一家汽车租赁企业开始，汽车租赁在国内大中城市快速兴起，全国除拉萨以外的各省会及直辖市，都出现了汽车租赁企业。据不完全统计，目前全国有汽车租赁企业400多家，租赁车辆5万余辆。
随着租赁业的发展，我国有关租赁的法规在实践中已不断完善：
* 1996年5月28日，我国第一部有关租赁的法规《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案若干问题的规定》出台。
* 1996年11月13日国内贸易部颁布《实物性租赁业务试点工作管理试行办法》
* 1997年8月13日国内贸易部颁布《汽车租赁试点工作暂行管理办法》
* 1998年2月26日交通部、国家计委办颁布《汽车租赁业管理暂行规定》
* 1999年10月1日发布的《合同法》，将经营性租赁和融资租赁作为列名合同单独列项。
* 2000年6月30日中国人民银行正式颁布《金融租赁公司管理办法》。
* 2001年1月18日财政部对外公布《企业会计准则——租赁》。
* 目前最高人民法院正在抓紧制定《合同法》租赁章节的司法解释。
但与租赁业务的重要地位和发展速度相比，现阶段有关租赁业的立法显得十分薄弱和滞后。租赁业尚处于“无法可依、无章可循”的环境之中。目前我国没有一部系统完备的旨在保障租赁当事人合法权益的租赁法，而只是在《经济合同法》、《民法通则》和财政部、原内贸部、交通部有关文件及专业银行自行制定的金融租赁暂行办法中有一些简单的规定，这远不能适应租赁业的现实需要。租赁业无法可依，租赁合同当事人没有统一的行为规范，租赁合同的合法权益难以得到有效保障，这严重阻碍了我国租赁业的正常运营和健康发展。
特别是近几年发展迅速的汽车租赁业，一方面由于其有别于融资租赁，现行的租赁法规难以保障该行业的正常经营发展；另一方面汽车租赁因租赁物为交通工具，除具有租赁的通性外，还有很多特性，因此制定汽车租赁法规势在必行。
经过近2年的努力，国内第一部租赁行业的专业法规----《北京市汽车租赁管理办法》终于在2002年8月13日出台了，并将于2003年1月1日起正式施行。
北京市政府颁布的《北京市汽车租赁管理办法》首先明确了汽车租赁在城市交通中的地位，解决了汽车租赁经营者、承租者长期以来无法可依，行业发展与管理失控等弊端，为不断改善经营秩序和竞争环境，打击非法经营活动提供了有力依据。
《办法》肯定了汽车租赁行业在城市公共交通运输中的地位，它是交通运输中重要组成部分。随着市场经济发展，对外改革开放，人民生活水平不断提高，人们对交通运输需求在不断提高，原有公共汽车、出租汽车、地铁等交通工具，已远远不能满足人们的需求，汽车租赁业兴起得到广大需求者爱戴，它填补了城市交通中的一个空白，成为城市公共交通的一个重要组成部分。但长期以来汽车租赁业在交通中的地位和作用没有明确肯定，这次《办法》实施，使汽车租赁业在城市交通中的地位和作用得以肯定。
《办法》使经营者和承租者权益得以保护。在汽车租赁业经营、承租过程中，双方发生矛盾不可避免，但在处理这些矛盾时，由于没有法律依据，尤其承租者的权益得不到保护。而《办法》明确了经营者、承租者的权力义务。经营者、承租者按照《办法》规定向对方提出要求，以达到保护自己合法权益的目的。使双方在处理各种矛盾中有法可依，各自的利益得到保护。
《办法》使监管者依法监管。汽车租赁业诞生后，由于没有明确的法规，我市汽车租赁业一直处于无序状态，没有准入原则、交易原则、竞争原则、监管原则，造成了经营秩序混乱，不正当竞争，非法交易、诈骗车辆现象严重，行业发展与管理失控等弊端。随着汽车租赁业的整顿、重组、规范的进行，汽车租赁业的面貌发生了较大变化，服务质量等明显提高，非法交易，违法犯罪，显著下降。在行业的发展步入正轨后，监管力度将逐步加强，因此《办法》的出台，对加强监管力度提供法律依据，它对规范汽车租赁市场秩序，经营行为将起到重要作用，使汽车租赁业沿着有序、规范、健康的方向发展。
二、《办法》的法律实践
任何一个法规的实施，都是被调节对象不断修正其模式或行为，符合法规规定的过程。特别是当一个新法规实施的时候，这一过程就更为突出。另外汽车租赁作为新兴行业，在发展过程中肯定有与现行的政策、法规不适应的地方。所以，《办法》的实践中必然会存在一些问题，这需要相关各方，主要是政府部门通过政策协调来解决。下面就一些具体问题谈谈想法。
（一）落实承租方的交通违章责任
《办法》第十六条规定承租者应当对租赁期间发生的交通违章责任。
汽车租赁是一个不提供驾驶劳务，车辆在一定时间内交付承租人有偿使用的汽车运输服务行业。汽车租赁企业在与承租人签订合同以后，租赁车辆交由承租人在合同规定期限和范围内，自行驾驶使用。
《中华人民共和国道路交通管理条例》、《道路交通事故处理办法》规定交通违章责任由车辆驾驶人承担。但由于租赁车辆所有者与使用者分离的特点，对驾驶租赁车辆违章的处罚，目前存在以下情况：
1.当租赁车辆出现违章停车、违反交通信号等无法当即处罚当事人的情况时，由于交通违章的信息不是及时输入，需间隔数天才能查询，使企业不能及时要求违章当事人承担责任。在车辆年检时违章处罚由车辆所有者也就是租赁企业承担，不仅要扣分、罚款，还要影响验车，出现公司职员驾照轮流扣分，公司交纳罚款的情况。
2.汽车租赁企业因承租人交通违章的原因，造成单位违章总数超过指标，单位还要受到当地安委会的罚款，甚至要被挂“黄牌”警告。
交管部门对一些无法或不对当事人处罚的违章，采用处罚车辆所有人的处理办法，对于汽车租赁这种车辆使用人与车辆所有人分离的情况，违章处罚未起到应有的作用，而且由于租赁企业无法及时得到处罚通知，便丧失了要求当事人承担责任的权利。
违章驾驶连带责任问题已严重影响汽车租赁企业的正常经营，某企业连续三个月违章超标，被安委会罚款6000元，实际在当月81人次违章中有71人次是承租人违章。据对13家符合资质条件已颁发经营许可证的企业不完全统计，去年1-10月份，因承租人交通违章，13家租赁公司共承担交通违章责任2164起；扣5876分；罚款191175元。
为了确保《办法》相关条款的贯彻实施，我局与交管部门多次协商，基本达成一致：
1. 由汽车租赁公司向所在辖区安委会提供违章承租人的情况，安委会在进行单位违章处罚时，应考虑汽车租赁行业的特殊性，扣除承租人交通违章因素后，核准汽车租赁公司的违章率是否超标，再进行处理。
2. 由汽车租赁公司向公安交通管理部门提供违章时间段内违章车辆的本市承租人，并提供当事人签字的租赁合同文本，由公安交通管理部门追究违章责任。
采取上述措施后，困扰汽车租赁企业的承租方违章，出租方代人受过的问题将彻底解决。
（二）鼓励企业间合作建立网络经营的具体措施
《办法》第七条鼓励开展企业间的同城和异地合作，指明了汽车租赁的发展方向，是解决现阶段汽车租赁发展存出现停滞，保证汽车租赁可持续发展，增强企业与世界汽车租赁巨头竞争力的重要方针。
近期汽车的降价及继续降价的趋势，使汽车租赁的长租市场严重萎缩，而租赁企业的长租业务一般在70%以上，企业为了生存，不得不努力开拓短租市场。其次，汽车降价同时降低了汽车租赁企业的经营成本，租赁价格必然下降，价格下降对短租市场的刺激作用远远大于长租市场。基于以上二点，积极推动汽车租赁行业转变经营模式，大力开展汽车租赁短租业务的时机已经成熟。
但是开展短租业务必须具备以下条件：
1.有健全、可靠的信用保障体系，特别是对外地、外籍人的信用审核。不需要保证金形式的信用保障。
2.租车手续方便快捷，时间不应超过10分钟。
3.在全市范围内形成汽车租赁网络，能够保证客户较方便的异地租、还车。
现阶段任何一个汽车租赁企业都难以具备以上条件，可以预见，在未来2---3年内也没有任何一个企业可以独立开展这类业务。因此，汽车租赁企业只有联合起来，打破以企业为单位各自开展业务的经营模式，①将所有汽车租赁企业的租赁站点统一起来，组成一个网络，租赁汽车可以在整个网络内流动；②统一确认各个企业的会员，使其可以在所有站点以会员手续租车。才有可能共同培育和享用短期汽车租赁这一非常巨大和有前景的市场。
《办法》非常适时的提出鼓励企业间的合作，确实为汽车租赁业的发展指明了一个新的发展思路，同时落实这一战略也是一项艰巨的工作，需要很多行之有效、具有创建性的措施。
“使用计算机等先进科技手段，通过企业间的业务合作，利用现有资源，建立汽车租赁业务网络”是在《办法》鼓励企业间合作的方针指导下的一个未来汽车租赁业发展模式的设想，它的基本原则是：
1. 产权不变，租金收入为产权单位所有。
2. 租赁站点接收非本企业车辆时收取产权单位管理费；租出车辆时代收租金。
3. 租赁站点对非本企业车辆代为保管和检查，不负责维修、保养、救援等租后服务。
4. 为保证公平待遇，统一租价，车辆按收回的时间顺序待租。
5. 建立专业救援机构，为汽车租赁网络服务。统筹安排车辆维修、保养、保险等租后服务。
汽车租赁发展的最终目标是网络化经营，但受现阶段汽车租赁企业规模的限制，实现网络化经营有一定的难度。借助计算机网络技术,通过企业间信息、资源的共享，在现有企业规模的基础上，完全有可能通过企业间的合作，组成能够为客户提供优良、便捷的异地租还车的汽车租赁网络。
（三）建立完善的信用保障体系
《办法》第五条规定交通、工商等有关行政主管部门应当依法公布汽车租赁经营者信用信息，维护公平的市场竞争秩序。对汽车租赁业而言，建立完善的信用保障体系十分重要。
租赁是建立在信用的基础上，只有完善的信用体系，才能保证租赁业务的进行，汽车租赁同样如此。但目前我国的信用体系发育程度还较低，且"失信"现象十分严重。企业和个人等经济主体普遍缺乏信用基础；债权保护制度和信用监控尚不完善；低劣的信用状况和脆弱的信用关系已经对汽车租赁的发展形成阻碍。
汽车租赁业务中，无论是法人或自然人用户，对其身份的审核只能通过辨别营业执照、法人代码证书、户口本、身份证的真伪进行，而无法了解其财务、经济状况，亦无法通过金融部门得到担保。上述身份审核手段，难以保证租赁车辆的安全。对于外地自然人客户，因缺乏有效的资信审核手段，只能采取由本市居民代其租车的变通办法解决，限制了汽车租赁服务的社会功能。
信用卡虽作为较成熟的信用体系，但因透支额度很低，所提供的消费信用功能就有限，一旦发生风险，租赁企业无法通过信用卡得到信用保证。建议：
1.工商、税务、银行等机构和户籍管理部门对汽车租赁企业开放，并提供单位、个人的相关资料，使企业能够掌握承租方的真实情况。
2. 建立资信评估 和征信机构，接受顾客的委托，为他们提供有关企业和个人的信息查询。
3.加强维护信用制度的法制建设，要制定有可操作性的条例，保证信用关系中债权人的权益不受侵犯，并强制债务人履行其偿债义务
4.建立覆盖全社会的信用记录和监督制度。日前中国人民银行上海分行决定试行对不履行合同的企业和个人、违规操作和造成资产损失的金融业从业人员以及逃废银行债务的企业开列"黑名单"。这是一种建立信用记录和监督制度的有益尝试，值得在更大范围内试行。
5.推进商业信用票据化。例如借鉴外贸结算的信用证（L/C）办法，只要出租方向银行提交齐全、合法的单据，即可从承租方帐户上支取租金。只有作为专业金融机构银行的介入，商业信用才能发展得更为规范。
如果形成建立在金融系统上的区域性和全国性信用保障与结算体系，阻碍汽车租赁网络经营、异地租赁的问题就可迎刃而解，汽车租赁业务将会飞速发展。
汽车租赁经营中存在的风险是必然的，正常情况下通过保险和提取坏帐准备抵御风险，保证经营的顺利进行。但在实际中，由于法规不健全和有法不依，致使汽车租赁企业的合法权益得不到保障。
1. 拖欠租金是租赁业务中常见风险之一，由于没有有效的法律手段，致使企业的损失无法挽回。英美等国有小额债务法庭，对拒不还债者可经过简单的法院审判后处以监禁惩罚。可否借鉴此法，对恶意欠款者形成威慑。
2.汽车租赁遇到的另一个难题是车辆长期下落不明，在这种情况下企业蒙受双重损失。首先，保险公司不予理赔；其次，因不属于被盗，很难确定为诈骗，所以公安机关不介入，自然也无任何公安部门说明该车下落的证明，导致企业无法更新。针对此种情况，保险公司应增设险种，保障企业利益。
3.很多租赁车辆被盗、被骗后以极低的价格卖到北京周边地区，这种买脏行为已成公开的秘密，甚为猖獗，个别执法部门以保护“善意的三方”为由迫使失主不得不赎买后才能取回自己的车。这种状况实际上鼓励和纵容了骗、盗租赁车辆的犯罪行为，应加强打击力度。
4.对于车辆非法被承租方以外的第三方占据问题，处于一种两难境地：诉之于法律，虽可胜诉但周期长、难以执行，于事无补；求助于公安，公安多以不介入经济纠纷为由表示爱莫能助。有关部门应明确汽车租赁企业对租赁车辆的财产权益的权利，如承租方与第三方发生经济纠纷或因其他原因车辆被有关行政部门扣押，第三方不得以任何理由据有租赁车辆，租赁车辆不涉及其纠纷，应优先返还汽车租赁企业。
不久前，北京信用管理公司开始积极地北京与汽车租赁企业探索信用合作的可能；在上海信用管理公司与汽车租赁企业的合作已经开始，可以预见信用管理体系的建立将为汽车租赁行业提供一个良好的经营环境。
（四）《办法》对汽车租赁的定义与事实的差异
《办法》第二条对汽车租赁的定义确定汽车租赁不提供驾驶劳务，主要理由是：一是如果提供驾驶劳务，就难以与出租汽车包车区分，造成两个行业秩序的混乱。二是不利于进一步发挥这个行业的服务特点。三是汽车租赁与出租汽车在工商登记、税收、业务管理和市场营销等方面都存在较大差距，所以两个行业应该界定清楚。
但事实上，无论融资租赁还是经营性租赁，都有“湿租”这种业务，即出租方在出租设备的同时提供设备的操作人员。汽车租赁业务中带司机租车也相当普遍。《办法》确定不提供驾驶劳务，既有违汽车租赁的实际情况和发展方向，又给汽车租赁经营造成不必要的麻烦。该条在具体实施中可能会产生负面作用，考虑到汽车租赁实际情况，《办法》不宜限制提供与汽车租赁配套的驾驶劳务。
（五）现行车辆泊位政策与《办法》停车场地规定的矛盾
《办法》第八条（四）停车场地的泊位数不少于租赁车辆数的30％是考虑到目前汽车租赁行业的平均出租率在70％以上，且随着汽车租赁业的发展，随着市场定位的调整，整备后的待租车辆比率会逐步下降，因此要求泊位数不少于租赁车辆数的30%是合理的。
新车上牌需要泊位证明的目的是保证所有车辆都有停车位。但实际中会有这样的情况：租车人有停车位但并不买车，租赁公司买车但不可能每辆都需要停车位。因此要求租赁企业购置车辆需要停车泊位证明，显然不和情理。泊位证明政策，限制了租赁企业的正常运行也与《办法》相冲突，应对租赁企业购置车辆的有关规定进行调整。
对《办法》在实践中可能出现的问题，希望通过政府、社会、汽车租赁及相关行业的共同努力妥为解决，确实保证《办法》的顺利实施，保证汽车租赁行业的健康、有序发展。
2002年10月12日